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2025年03月13日
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加強社會保障體制統籌
主持人：我國當前的社會保障制度改革存在什么問題？應依據怎樣的原則進行改革？
吳敬璉：1993年十四屆三中全會提出了一項重要的原則，就是要把基金的行政管理和基金的經營運用分開，但是沒有做到。2002年遼寧的鉬礦事件發生以后，朱镕基總理請劉遵義教授做了一個方案，建立全國社會保障基金理事會。這個基金雖然建立了，但只是作為國家財政的特殊后備。2004年美國專家彼得·戴蒙德教授等訪華，重提此事，但幾經周折，最后還是沒有形成文件，雖然全國社會保障基金理事會確實想在這種分開的條件下成為代理職工管理他們的個人賬戶的機構。我看應當把十四屆三中全會決議作為制定政策的依據。
吳曉靈：中國存在路徑依賴，社保制度不僅呈破碎化，而且承諾太多。目前中國有太多的公共醫院，醫療衛生未來會出現巨大的缺口。此外，如果中國不加快統籌養老問題，將來就會很麻煩。現在勞務輸出省的養老金是虧空的，但打工者年齡大了之后可能會回到輸出省。勞務輸入省人口年齡較低，養老金存在盈余。東南沿海勞務輸入省的保障水平很高，尤其是廣東深圳等，農民工年輕時在這些地區留下了大量的社保金，這導致沿海和內陸差距會越來越大。我建議養老問題上要加快全國統籌，這有利于統一市場的形成和公平。在此基礎上國家也可以適當宏觀調控。
加快統籌養老保障制度
主持人：面對提前進入老齡化社會的壓力，我國應如何建立養老方面的保障制度？
熊軍：老齡化的影響需要從兩個視角進行觀察。
首先是實體經濟視角。養老問題是勞動者和退休者之間的分配問題，當社會提供的產品和服務比較充足時，解決養老問題才有一個較好的基礎，才有足夠的產品和服務以供分配，因此，應對老齡化需要有較好的長期經濟增長，這是一個重要前提。應對老齡化挑戰，要通過資本替代勞動、技術革新、產業升級、制度改革等措施提高勞動生產率，促進經濟長期增長。從這個意義上講，重視養老儲蓄，為長期經濟增長提供資本，具有積極意義。
其次是財務收支視角。解決養老問題，除了政府應盡的責任，還需要調動企業、家庭的積極性，大家共同努力，運用多方面資源實現老有所養，此外，這樣做還有利于分散養老風險。海外有一些做得比較好的案例，他們在進行參數改革的同時，注重建立長效機制，即建立多層次的養老體系，政府提供基本養老保障，更高的養老待遇由企業和家庭提供。中國目前的養老保障體系單一，社會心理過度依賴基本養老保障，企業年金、職業年金、個人養老儲蓄還沒有發展起來，政府的養老責任沉重。在澳大利亞、加拿大、新西蘭等國家，基本養老保障提供20%-30%的替代率，補充養老保障也提供20%－30%的替代率，再加上個人養老儲蓄，總的替代率可以達到60%-70%，有效減輕了政府財政負擔，而總待遇水平并沒有下降。這些經驗做法值得我們借鑒，要通過完善稅收優惠政策，鼓勵企業年金、職業年金、個人養老儲蓄的發展。
關于延遲退休年齡的問題，OECD國家的平均退休年齡是男性64歲，女性63歲。隨著人口老齡化趨勢加重，延遲退休年齡是全球性趨勢，國際上一般做法是每四到五年延長一年退休年齡，逐步實施。需要注意的是，延遲退休要有相關配套政策，以確保50歲、60歲的勞動人口能夠順利就業。對于大多數60歲勞動人口而言，工資成本比較高，而新知識和新技能卻比不上年輕人，就業會有很多困難。只有解決好60歲人口的就業問題，延遲退休年齡才能順利實施。
關于基本養老保險結余資金的投資運營問題，我認為是否設立新機構并不是問題的關鍵，重點是理順外部因素和內部因素。從外部因素看，需要進一步完善資本市場，提供適合養老基金投資的產品，拓寬養老基金投資渠道等。從內部因素看，首先要合理制定基金長期投資目標和風險政策，使之既能反映養老基金長期性特點，以追求較高的長期匯報，又能把風險控制在可以接受的程度之內。由于風險較高的資產收益水平較高，要獲得較高的長期投資回報，就需要配置一定比例的風險資產。僅僅強調當期安全是不夠的。其次，要完善基金管理體制和運營機制，推動養老基金管理的專業化和市場化，包括賦予養老基金管理機構獨立的投資決策權，建立激勵和約束機制，吸引優秀專業人才到這個領域，建立問責制，加強信息披露等等。海外養老金管理制度，從設立投資目標到資產配置，從構建投資組合到績效評估，對于建立中國養老基金投資管理制度很有參考價值。
賈康：在基本養老方面，目前最主要的認識是要積極推向全社會統籌，使統一市場內人力資本實現無壁壘流動，養老、納稅等信息積累在每一個人唯一的終身有效的號碼之下。關于個人賬戶，我認為可以在名義賬戶成熟以后，再轉為實際賬戶。否則，如果直接把名義賬戶做實，可能會出現一邊資金運行跟不上，“持米叫饑”，另一邊找不到安全的投資和增值途徑的狀況。此外，我贊同通過分段計算來兌現待遇的觀點。
在個人賬戶的財政負擔方面，根據財政部社保司的解釋，當前的個人賬戶是按照大致“平均余命”等假設條件設定的，個人和財政之間的關系并不對稱（個人賬戶內的資金在身后可繼承但生前用完時則需以財政支撐繼續按原標準發放），會在一定程度上導致財政負擔的問題。所以，我個人傾向于積極探討委托投資的約束機制。因為雖然委托投資也有監管成本，但好處在于容易形成較好的約束條件，也有內在的競爭壓力，可以充分借鑒國際經驗，甚至可以考慮加入承包因素。
在第二支柱（年金計劃）打造方面，我認為美國401K機制是比較好的機制。但在中國目前的情況下，如果企業公平競爭環境遠遠不到位，放得比較寬實際上就會加深不公正程度。在沒有明顯遏制各個企業之間不公平競爭的時候，確實不能放開，應該積極建立框架，在企業改革方面取得實質性的進步后再給出較大的企業自主選擇空間。
另外，我希望通過加深對老齡化問題的認識，及時對人口政策做出切合實際的調整，促進養老觀念的成熟和養老產業的創新發展。
主持人：養老金個人賬戶是個人退休后領取基本養老金的主要依據，養老金賬戶安排是否應從名義個人賬戶向做實個人賬戶轉變？如何進行過渡安排？
吳敬璉：首先，我很贊成支付標準跟繳費掛鉤的觀點。要真正落實到每個人，而不是用平均數一概而論。
關于名義賬戶制和做實個人賬戶的問題。馬丁·費爾德斯坦主張做實個人賬戶，戴蒙德建議中國仿效北歐，實行名義賬戶制。我比較贊同后者。
熊軍：關于個人賬戶，首先要明確是否做實個人賬戶。十八大報告明確提出，逐步做實基本養老保險（放心保）個人賬戶，政策方向是明確的。如果現在就做實個人賬戶，今后一段時間的財政壓力會較大，但是能建立一個應對老齡化的長效機制，減輕人口老齡化高峰時期的財政壓力。如果長期不做實，近一段時間的財政壓力不會明顯增加，但是人口老齡化高峰時期的財政負擔會迅速加大，養老制度的可持續性面臨挑戰。做實與不做實的區別在于，一個是把二十年后的財政壓力前移到今天，另一個是把今天的壓力推遲到以后。從長遠戰略考慮，創造條件逐步做實對于增強養老制度的抗風險能力是必要的。其次是明確如何做實。做實個人賬戶困難不小，需要的資金巨大，僅靠當期財政收入解決比較困難，需要多渠道籌集資金，包括劃撥部分國有資產彌補社保基金的不足，這方面我們國家是有條件的。最后是個人賬戶的投資管理問題，個人賬戶是積累性養老計劃，做實后能否取得成功取決于基金長期投資收益水平。個人賬戶基金積累規模對長期收益水平的敏感性高于對繳費率的敏感性，因為計算投資收益是基于存量資產。如果長期收益率水平不高，個人賬戶即便做實也很難發揮應有的作用，所以要對個人賬戶基金投資管理高度重視。考慮到個人賬戶投資的專業性很強，就我國具體情況而言，采用集中管理模式比較合理。
賈康：由省一級統籌基本養老，效果不如由全社會統籌。以名義賬戶處理個人賬戶過渡的問題需要積極研究解決。拋開統籌賬戶，把養老金完全歸入個人賬戶的做法幾乎沒有可行性。全社會統籌也不能夠把選擇權交給地方，因為地方之間存在矛盾。如果交由地方自行選擇，所有需要調入資金的地方都會傾向于支持全社會統籌，所有調出資金的地方全部會反對全社會統籌，這等于沒有解決問題。比如遼寧就不能依靠省級統籌解決本省的養老金支出，所以必須依靠全社會統籌，實際上需要依靠的就是深圳這些平均人口年齡較低的地區調出資金支持。所以，讓地方自由選擇根本無法協調出合理的機制。歐洲國家外出工作的人可以在國籍不變的情況下回到原國兌現待遇，而我國勞動力自由流動之后，很難定義一個人究竟屬于哪個地方。在全社會統籌情況下，無論一個人換了多少地方和崗位，都可以把信息記錄在他的號碼上，最后再兌現。我們可以就這個方向展開進一步討論。
優化醫療保障的制度安排
主持人：我國醫療保障方面存在怎樣的問題？所謂的“看病難、看病貴”要怎么解決？未來醫療保障的改革思路是什么？
吳敬璉：對醫療的性質，上屆政府已經基本確定。雖然用了一個比較柔和的詞，叫做“公益性”，實際上要說的是“公共品”。現在政府面臨很大的壓力：一方面，醫療既然是公共品，就應當由國家包起來；另一方面，國家又沒有那么多錢。醫療服務供給不足，需要動員民間資源投入醫療領域。這樣，政府就把自己置于一種非常尷尬的境地。對于看病貴、看病難的問題，我認為不能局限于意識形態爭論，要從問題本身入手，解決實際問題。我認為，應當把醫療資金的籌措和醫療服務的提供這兩個不同的問題分開：基本醫療資金應該由政府負責保證，醫療服務則要通過市場提供。當然，在市場交易過程中要通過一定的制度安排處理好信息不對稱的問題。
賈康：在醫改方面，我認為收支兩條線最適合的是純粹的公共權力，比如公檢法，所有的收入必須進國庫，所有的支出待遇也由國庫出，都在預算中透明安排，以防止出現由于收支掛鉤而產生的扭曲和不公正。但是，如果把基層醫療單位和公檢法看成一類單位，按照收支兩條線來管理，就會導致惰性，降低積極性。另外，中國目前有幾點問題解釋得不到位，比如公立醫院改革要解決看病貴、看病難的問題，據我觀察，公立醫院大都在中心城市，至少在有一定規模的城鎮區域，其實在城鎮區域的醫院看病一般已并不難，看病難難在大家都想看專家號；看病貴首先是看頭疼腦熱的小病也很貴，而如果真正病到了一定程度，看病貴和不貴在選擇上的空間和差別就不大了。現在的主流聲音是批評醫療領域過度市場化，但在我看來，某些場合也可能相反，醫療領域存在過度官場化現象，反而缺乏健康的、有限競爭的市場。官員待遇終身制在當今社會有加強的趨勢。所以我們必須反思，醫療領域有多少福利偏重于提供給了金字塔頂端？如果不把這些問題理清楚，對策制定就很難合理。
此外，醫療系統的人才培訓機制存在嚴重的扭曲。根據《光明日報》正式公布的數字，中國教育系統每培養六個醫科畢業生，只有一個人會成為醫生，教育培訓的總體績效水平很差。鄉鎮醫院最需要的是全科醫生，但醫學院培養出來的多是單科醫生，這些都體現了人才培訓機制的扭曲。根據正規流程，應該嚴格按照轉診制度辦事，但現在公信力建立不起來，誰也不肯走轉診程序，生病之后都瞄準大醫院的名醫專家，所以，如果只概念化地一般討論看病貴、看病難問題，而這些問題得不到綜合整治，醫改就難以取得實質的進展。
