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2025年03月13日
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中國新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃正在制定中，并有望在年內(nèi)出臺。面對當(dāng)前中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程如何化解農(nóng)民進(jìn)城困境，消除“城市病”干擾，仍有諸多難題待解。
城鎮(zhèn)化規(guī)劃今年或出臺
中國改革開放30多年來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了巨大成就，數(shù)據(jù)顯示，2012年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。在多年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，幾億農(nóng)民走出土地，成為城市建設(shè)中不可或缺的主力軍。
但數(shù)量巨大的新市民群體在城市中的生活質(zhì)量卻并不盡如人意。他們受教育程度、工作類別以及戶籍的限制，始終難以真正融入城市生活，更難得到和其他城市居民一樣享受同等社會福利待遇的權(quán)利。
啟動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，成為解決這一問題的決策選擇。
從2010年底，國家發(fā)展改革委就已經(jīng)開始會同財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等14個部門啟動城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制工作。隨后，“城鎮(zhèn)化建設(shè)”被寫入黨的十八大報告，和新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代一起，成為未來中國發(fā)展的方向。
2012年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。從此，城鎮(zhèn)化更是成為輿論的焦點(diǎn)。
新一屆政府如何規(guī)劃城鎮(zhèn)化道路，為世人所關(guān)心。在經(jīng)歷種種猜測與傳聞后，6月26日，國家發(fā)改委主任徐紹史在向全國人大常委會所作的報告中透露，國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中。
這份報告首次明確了城鎮(zhèn)化的道路，戶籍改革成為報告的最大“亮點(diǎn)”。報告稱，要全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。
報告還表示，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。
同時，對于城鎮(zhèn)化建設(shè)中最為敏感的土地制度，報告指出，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。
業(yè)內(nèi)人士透露，國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃或于今年下半年正式出臺。2013年，或?qū)⒊蔀樾滦统擎?zhèn)化破題之年。
“城市病”問題日漸凸顯
中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正在起步，但中國目前有2.6億農(nóng)民工，這樣數(shù)量龐大的一個群體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，絕不是一蹴而就的事情。
在當(dāng)下的進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民中，第一代中很多人還眷戀著土地和田園生活，期待著在城市打工幾年衣錦還鄉(xiāng)。而更多的新生代農(nóng)民工，早已經(jīng)習(xí)慣了城市生活，不愿再回到家鄉(xiāng)“面朝黃土背朝天”。但在碩大無朋的城市找到他們的立足之地，卻各有各的為難之處。
他們可能會在城市中找到一份薪資可觀的工作，或做些足夠養(yǎng)家的生意，但在很長一段時間里，他們卻不能和城市居民一樣，享受到公平的社會保險、住房保障和教育資源等。而這些資源，很多都以戶籍為門檻，將身在城市的農(nóng)民工劃到城市居民之外。
因此，戶籍改革對進(jìn)城農(nóng)民的意義絕非一紙戶口而已，是否老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、隨遷子女是否有平等的上學(xué)機(jī)會，都是影響他們是否安心留在城里的后顧之憂。專家指出，新型城鎮(zhèn)化并不是簡單地讓農(nóng)民“洗腳上樓”，如果不能解決他們的后顧之憂，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)注定將是失敗的改革。
與此同時，北上廣等超級大都市的承載能力日趨飽和也是不爭的事實(shí)。交通擁堵、大氣污染、水資源匱乏，隨著城市人口規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，很多公共設(shè)施都將難以承載。面對新增城市人口的到來，部分城市“土著”居民時常感到生活質(zhì)量受威脅，又造成他們和外來務(wù)工人員之間的各種摩擦。
以教育資源為例，2013年在異地高考破冰的第一年，北京、上海等教育資源聚集地卻發(fā)生了多起本地家長和外地家長的“論戰(zhàn)”甚至肢體沖突。歸根到底，家長們互不相讓的本質(zhì)就是對有限教育資源的爭奪。
當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平非常不平均，城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異巨大，這也就造成人口流向的單一化。“如果不是因?yàn)樾姓Y源向高等級城市匯聚，也不會造成目前大城市的人口數(shù)量猛增的情況。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心戰(zhàn)略策劃部副主任鄭明媚表示。
不過，簡單增加城市容量絕不是解決人口數(shù)量猛增的正確方法，有的甚至易造成更加惡劣的后果。比如，近年來，無論是沿海還是內(nèi)地，因?yàn)槌鞘袛U(kuò)容而產(chǎn)生的征地、拆遷矛盾屢見不鮮，“貪多求大”的城鎮(zhèn)化建設(shè)也導(dǎo)致一些“空城”誕生。
用“城市群”治療城市病
雖然前進(jìn)道路面臨著諸多挑戰(zhàn)，但城鎮(zhèn)化仍是目前中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。而如何科學(xué)、合理地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，則考驗(yàn)著高層決策者和各級政府的智慧與執(zhí)行力。
針對當(dāng)前可預(yù)知的城鎮(zhèn)化困境，發(fā)改委主任徐紹史表示，接下來，國務(wù)院將圍繞四大戰(zhàn)略重點(diǎn)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展：有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；優(yōu)化城市化布局和形態(tài)；提高城市可持續(xù)發(fā)展能力；推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
由于當(dāng)前中國大中小城市、東西部發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，“一刀切”放開或者不放開城市戶籍，都是不現(xiàn)實(shí)的。
發(fā)改委的規(guī)劃就表示，將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件。這就在解決進(jìn)城農(nóng)民戶籍問題的同時，有序緩解特大城市的承載壓力。這樣就針對大中小城市當(dāng)前的特點(diǎn)和困境，有層次地放開或限制戶籍準(zhǔn)入門檻，用政策杠桿調(diào)節(jié)人口數(shù)量。
而“城市群”的建設(shè)，會將大城市和中小城市的優(yōu)勢發(fā)揮到最大化，彼此之間又能相互補(bǔ)位，彌補(bǔ)不足。“解決城市病最好的辦法就是建設(shè)城市群。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬指出，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角、珠三角地區(qū)，都有已經(jīng)建好的城市群模式。這樣的城市結(jié)構(gòu)，為未來其他地區(qū)發(fā)展提供可切實(shí)有效的參考樣本。
以長三角為例，上海周邊有鎮(zhèn)江、南通等中等城市，它們下面還有更小的城市，江浙地區(qū)的一些鎮(zhèn)也具備了小城市的規(guī)模。高鐵、動車等現(xiàn)代軌道交通將城市群緊密地連接在一起，居民可以方便地往來與大城市和它的衛(wèi)星城，這就能夠?qū)崿F(xiàn)人口的宜居和城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展“魚和熊掌”兼得。
發(fā)改委的城鎮(zhèn)化規(guī)劃報告中指出，優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，將成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要方向。
“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要理順相關(guān)不合理的管理體制，讓大城市和中小城市的優(yōu)勢都發(fā)揮出來。”鄭明媚說。
“以人為本”是本輪新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本出發(fā)點(diǎn)。在通過戶籍政策改善農(nóng)民社會福利的同時，改變城市低收入群眾生活質(zhì)量，避免城市內(nèi)部二元化，也是新型城鎮(zhèn)化的核心要務(wù)之一。而棚戶區(qū)改造，或?qū)⒊蔀橹匾黄瓶凇＿@既可以解決城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，也能降低城鎮(zhèn)化的門檻。
日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，將加快棚戶區(qū)改造，今后5年再改造各類棚戶區(qū)1000萬戶，其中今年改造304萬戶。專家認(rèn)為，從棚戶區(qū)改造入手，把錢用在“刀刃”上，可以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，不僅可以解決城市困難群體住房問題，更有助于破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)難題，實(shí)現(xiàn)健康、平衡、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。
