以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年03月13日
星期四
設(shè)為首頁(yè)
|
加入收藏
搜索
據(jù)報(bào)道，從今年7月1日起，上海將實(shí)行居住證積分制度。目前，上海、深圳、杭州、廣州等城市都相繼出臺(tái)了居住證制度。今年5月6日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出了“出臺(tái)居住證管理辦法，分類(lèi)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革”。其核心目標(biāo)就是讓非戶(hù)籍人口的權(quán)益得到保障和重視，使流動(dòng)人口在勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育等方面享有應(yīng)有的待遇。
近年來(lái)，戶(hù)籍改革的呼聲日益高漲。農(nóng)村人口和城市外來(lái)人口渴望平等享受城市戶(hù)籍背后的公共福利和社會(huì)權(quán)利，從中央到地方也在逐步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。戶(hù)籍改革的阻力是什么？改革應(yīng)該怎么改？到底改什么？針對(duì)戶(hù)籍改革的三大焦點(diǎn)問(wèn)題，記者近日與多位專(zhuān)家展開(kāi)了對(duì)話(huà)。
短期內(nèi)改革成本大于改革利益是戶(hù)籍改革的重要阻礙
以居住證積分制度為代表的戶(hù)籍改革已提了很多年。很長(zhǎng)時(shí)間里，一紙戶(hù)口不僅是身份的象征，更負(fù)載著教育、醫(yī)療等各種公共福利。但有專(zhuān)家指出，戶(hù)籍改革的背后是尋求公共服務(wù)和權(quán)利均等化，在這種情況下，一次性解決所有人的戶(hù)籍問(wèn)題，路途依然很遙遠(yuǎn)。
記者：戶(hù)籍制度核心問(wèn)題是什么？目前戶(hù)籍改革遇到的阻礙有哪些？
中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授王青斌：戶(hù)籍改革的核心是解決兩個(gè)問(wèn)題：一是從農(nóng)民到城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)化問(wèn)題；二是不同地域之間人口流動(dòng)問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是解決農(nóng)村戶(hù)口和城鎮(zhèn)戶(hù)口在醫(yī)療、教育等諸多方面的不同待遇；第二個(gè)問(wèn)題的核心在于因不同地域發(fā)展的不平衡，人口過(guò)度向大城市集中所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。
北京大學(xué)政府管理研究中心執(zhí)行主任閻雨：實(shí)現(xiàn)在法制基礎(chǔ)上的居住和遷徙自由，是我國(guó)戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，是一個(gè)逐步剝離戶(hù)籍附加成分，還本歸原的過(guò)程。
但各地區(qū)之間、大城市與小城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間，在就業(yè)、居住、社保等方面有巨大的政策性差異必然存在，仍然無(wú)法快速實(shí)現(xiàn)均等化。就地方政府而言，戶(hù)籍改革就意味著給外來(lái)人口以市民待遇，也就意味著要擴(kuò)大財(cái)政開(kāi)支，就眼前的利益看，改革的成本是大于改革帶來(lái)的利益的，短期內(nèi)會(huì)花掉大筆的錢(qián)，而沒(méi)有明顯的政績(jī)，這也是戶(hù)籍制度改革重要的阻礙。
南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長(zhǎng)胡小武：目前，許多大城市常在“工作招聘條件”中設(shè)置了“本地戶(hù)口”這一門(mén)檻。對(duì)于很多非戶(hù)籍人口來(lái)說(shuō)，就被“戶(hù)籍性排斥”了。同時(shí)，因?yàn)樾略鰬?hù)口數(shù)量限制，往往只有行政事業(yè)機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)才能獲得戶(hù)口指標(biāo)，能夠解決戶(hù)口的工作基本上就反映了工作背后的機(jī)構(gòu)實(shí)力和背景。這體現(xiàn)了戶(hù)口名額發(fā)放對(duì)象的“機(jī)構(gòu)優(yōu)質(zhì)化”現(xiàn)狀，更說(shuō)明了戶(hù)籍通過(guò)某種機(jī)制設(shè)計(jì)，形成了社會(huì)階層或身份區(qū)隔化的現(xiàn)象，并且?guī)?lái)了社會(huì)排斥與社會(huì)分化的客觀后果。
財(cái)稅改革是破解城鄉(xiāng)福利二元分割體制重要途徑
城鎮(zhèn)化改革方案的制定成為近日熱點(diǎn)，其發(fā)展規(guī)劃備受關(guān)注。與城鎮(zhèn)化改革方案相配套的是備受關(guān)注的戶(hù)籍制度改革。《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》要求，根據(jù)城市綜合承載能力和轉(zhuǎn)移人口情況，分類(lèi)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)公共服務(wù)、社會(huì)保障制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將基本公共服務(wù)逐步覆蓋到符合條件的常住人口。
記者：阻礙城鎮(zhèn)化的體制藩籬已嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，面對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的改革難題，備受關(guān)注的戶(hù)籍制度該如何突破？
閻雨：就城鎮(zhèn)化進(jìn)程而言，要把剩余農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上轉(zhuǎn)移出來(lái)，首先必須拆除城鄉(xiāng)壁壘，改革戶(hù)籍制度，取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)，建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)的機(jī)制，創(chuàng)造自由流動(dòng)的良好就業(yè)環(huán)境。
我認(rèn)為，要徹底改變依附于戶(hù)籍的城鄉(xiāng)福利二元分割體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的供給模式，首先面臨的問(wèn)題是地方財(cái)力存在著巨大的差異；其次是如何尋找到一條有效的路徑，能夠確保在有限的地方財(cái)政支付能力下，實(shí)現(xiàn)更多目標(biāo)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這只能是一個(gè)逐步剝離各種利益關(guān)系、中央政府進(jìn)行總體平衡的漸進(jìn)過(guò)程。要解決好以上問(wèn)題，一是要合理界定中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度；二是要加大地方財(cái)稅改革步伐，完善地方稅體系；三是要充分利用社會(huì)資金，構(gòu)建多方籌資渠道，引導(dǎo)各種社會(huì)主體在政府的主導(dǎo)下，共同參與基層公共服務(wù)供給。
推進(jìn)城鄉(xiāng)間的戶(hù)籍改革，有兩種做法值得關(guān)注：一是許多省市在實(shí)行的積分入戶(hù)，它包括基礎(chǔ)分、附加分、扣減分，基礎(chǔ)分包含個(gè)人素質(zhì)、居住情況和工作經(jīng)驗(yàn)三項(xiàng)內(nèi)容。這一方式有個(gè)明顯的特點(diǎn)：對(duì)入戶(hù)條件有了明晰的規(guī)定。積分制促進(jìn)了資源有限前提下的公平分配，條件清晰、簡(jiǎn)潔、公開(kāi)，有利于避免暗箱操作和戶(hù)籍腐敗，為農(nóng)民工入戶(hù)打開(kāi)了一扇大門(mén)。同時(shí)這些積分的內(nèi)容總體上也有利于督促流動(dòng)人員按城市的發(fā)展要求提高自身的素質(zhì)。但成為城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民必須放棄原戶(hù)籍地土地政策待遇的要求也讓許多農(nóng)民充滿(mǎn)疑慮。
二是重慶的做法，它針對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)程設(shè)計(jì)了“3年過(guò)渡、3項(xiàng)保留、5項(xiàng)納入”的完整政策體系：一方面農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶(hù)后繼續(xù)保留農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、林地使用權(quán)等農(nóng)村土地權(quán)益，并保留原戶(hù)籍地計(jì)劃生育政策、農(nóng)村中糧直補(bǔ)與土地相結(jié)合的各種補(bǔ)貼，為進(jìn)城農(nóng)民提供更多、更大選擇余地；另一方面，確保轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城的農(nóng)村居民能夠進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等保障體系，充分享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。除探索進(jìn)城務(wù)工人員融入城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化制度設(shè)計(jì)，還設(shè)計(jì)了農(nóng)民承包地和宅基地等退出機(jī)制。在一段時(shí)間內(nèi)給予進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民‘城鄉(xiāng)兼有’的身份待遇，使農(nóng)民“退可回農(nóng)村，進(jìn)可入城鎮(zhèn)”，給進(jìn)城農(nóng)民一定的過(guò)渡期和適應(yīng)期，消除脫離土地的擔(dān)憂(yōu)。
大城市戶(hù)籍放開(kāi)的實(shí)質(zhì)是資源配置實(shí)現(xiàn)均等化
在推動(dòng)戶(hù)籍制度改革過(guò)程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，大城市戶(hù)籍如放開(kāi)，人們會(huì)“一窩蜂”涌入，大城市就業(yè)壓力會(huì)變得更大，環(huán)境也會(huì)更加惡劣。以北京為例，有研究人員指出，若北京人口持續(xù)膨脹，那么南水北調(diào)的水量將會(huì)被快速增長(zhǎng)的人口吞噬。因此有專(zhuān)家指出，對(duì)于北京這類(lèi)大城市，“留京指標(biāo)”是控制人口總規(guī)模的一步棋，與機(jī)動(dòng)車(chē)搖號(hào)、房產(chǎn)限購(gòu)出發(fā)點(diǎn)相似，即短期內(nèi)遏制北京市人口不斷膨脹的傾向。
記者：一方面戶(hù)籍制度在進(jìn)一步放開(kāi)，另一方面是大城市不堪人口重負(fù)，面對(duì)這樣的矛盾，大城市的戶(hù)籍改革該如何解決這一困局？
首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授王暉：任何事情都有兩面性：大城市擁有其他城市無(wú)法比擬的資源，生活也很便利，這是很多人希望在大城市落戶(hù)的重要原因。但各種資源、尤其是自然資源承載力有限，這都是事實(shí)。
由于北京這類(lèi)城市已經(jīng)具備了“壟斷性”發(fā)展能力，使很多其他地區(qū)的人對(duì)一線(xiàn)城市產(chǎn)生了特別的“羨慕嫉妒”心理。目前通過(guò)戶(hù)籍限制購(gòu)車(chē)購(gòu)房等，都帶有某種“社會(huì)排斥”的傾向，本身不符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求。但是，如果不改變北京這種類(lèi)似壟斷性的城市發(fā)展格局，其吸引力只會(huì)增加，不會(huì)減少；只要北京、上海、廣州繼續(xù)存在極化發(fā)展的格局，就一定會(huì)有更多人喜歡跑去北上廣。戶(hù)籍如果開(kāi)放，那必然加劇這種潮流式人口流動(dòng)，因?yàn)槿藗冞M(jìn)入一線(xiàn)城市是想獲得發(fā)展機(jī)遇和人生機(jī)會(huì)。所以，從這個(gè)層面理解，一線(xiàn)城市戶(hù)籍的無(wú)條件開(kāi)放，暫時(shí)還將存在巨大的壓力。
中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)匡賢明：大城市戶(hù)籍放開(kāi)的實(shí)質(zhì)是擺脫超經(jīng)濟(jì)的約束，使資源配置在各地實(shí)現(xiàn)均等化。如果在其他城市也可以同等公共服務(wù)待遇，大城市的吸引力將相對(duì)下降。退一步，即便沒(méi)有完全達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，空氣污染、交通擁堵等成本上升，也將削弱大城市吸引力。但最壞的情況是，戶(hù)籍放開(kāi)了，而公共資源配置仍高度傾向于北京等大城市，那有可能出現(xiàn)“人口爆炸”。坦率地說(shuō)，這不能歸罪于戶(hù)籍制度，而要?dú)w罪于行政主導(dǎo)的城市化模式。
閻雨：在現(xiàn)有條件下，大城市可以首先為一部分長(zhǎng)期在城市就業(yè)的居民，農(nóng)民、外來(lái)人口提供“本地化”的公共服務(wù)；但更長(zhǎng)期的做法是逐步縮小教育、社保、住房等公共服務(wù)的差別，這樣才能最終消除“自由遷徙”的真正障礙。此外，大城市勞動(dòng)力數(shù)量繼續(xù)擴(kuò)張的空間十分有限，破解“大城市病”不能只著眼于人口數(shù)量增減進(jìn)出，更要看人口質(zhì)量。一個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力要進(jìn)行綜合考慮，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引領(lǐng)方向是什么？到底需要什么樣的人？城市戰(zhàn)略規(guī)劃要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與教育結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)、就業(yè)層次等聯(lián)系在一起，就是要提高勞動(dòng)力的勞動(dòng)生產(chǎn)率，通過(guò)提升勞動(dòng)力素質(zhì)和提高勞動(dòng)技能才能獲得新的人口紅利。
