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2025年03月14日
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在中央政府成立“獨立小組”起草涉及七方面重大改革總體方案消息傳出后不到兩個月，由國土資源部牽頭起草的土地改革方案初步成型，“關于改革完善土地管理制度的政策建議”（下稱“政策建議”）在經(jīng)國務院討論通過后，將送交中共中央政治局進行討論。
目前，“政策建議”總計27條，在土地用途管制、土地整治、土地有償使用制度、土地產權制度等重點領域，均提出了改革創(chuàng)新的建議。在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，農村集體建設用地有償流轉、農村宅基地有償流轉、存量土地管理和出讓領域，都存在突破的空間。
2013年5月，中央政府成立獨立于現(xiàn)有政府部門之外的專門小組，圍繞金融、財政體系、土地使用權、生產要素價格、簡化行政審批程序、社會收入不公與戶籍制度七大領域，起草改革總體方案。在“政策建議”率先撞線后，最終提交十八屆三中全會審議的可能性大增。
最早成型
“這個‘政策建議’的調查研究、起草工作很早就開始了，所以現(xiàn)在進度比較快，也并不意外。”6月26日，國土資源部一位不愿具名的官員告訴《中國經(jīng)營報》記者。從2012年9月開始，國土資源部就已經(jīng)從各業(yè)務司局抽調人員，組成專題小組，就土地管理制度改革進行調研，并在此基礎上，起草“政策建議”。
目前，“政策建議”總計包含27條內容，基本涵蓋土地用途管制、有償使用制度、產權制度、土地整治等當前土地日常管理制度的全方位內容。在上述領域，國土資源部均通過“建議”的方式，提出了對現(xiàn)有土地管理制度的調整、創(chuàng)新和改革。
前述官員向記者表示，27條建議中的絕大部分，都是在總結不同地方、地區(qū)政府進行試點工作經(jīng)驗的基礎上提出的，“具備可操作性”是本次國土資源部提出27條政策建議的基本指導原則，有利于在中央政府審議通過后，迅速推廣實施。
6月24日，國土資源部在浙江紹興組織“促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展土地管理制度改革座談會”。新任國土資源部部長姜大明指出，現(xiàn)行土地管理制度框架與中國現(xiàn)行的基本制度、資源基本國情、經(jīng)濟社會發(fā)展階段要求是基本相適應的，土地用途管制、土地征收、土地有償使用等三大核心制度應當繼續(xù)堅持，在改革中逐步完善。
記者了解到，按照工作程序，國土資源部牽頭起草的“政策建議”已送交國務院討論并審議，根據(jù)國務院討論審議提出的要求，再進行修改和完善。在完成這一系列工作程序后，以“政策建議”為基礎制定的土地改革總體方案有望以草案的形式，提交中央政治局會議進行討論。
在此之前，中共中央總書記、國家主席習近平在訪問美國與美國總統(tǒng)奧巴馬進行莊園會晤的過程中表示，中國已經(jīng)著手起草下一階段改革的總體方案。如今，由于研究起步較早，國土資源部牽頭起草的“政策建議”，成為率先“撞線”的改革方案。
調整完善
在6月24日于紹興組織的研討會上，對于本次土地管理制度改革的總體原則，已有初步定調分為三類，即“堅持基本制度框架下的完善和成熟”“在總結實踐經(jīng)驗基礎上的規(guī)范和提升”以及“在適應新形勢、新要求中的探索和創(chuàng)新”。
“當前中國的土地基本管理制度和框架都得以保留，不會出現(xiàn)顛覆性的改革方案。”6月25日，參與專題小組改革方案討論的一位專家向記者表示，至于現(xiàn)行土地制度的核心——土地征收制度，在改革方案中仍得以保留。
記者了解到，對于征地制度改革，本次“政策建議”主要提出兩個方向，一是縮小征地范圍；二是改變補償標準。在縮小征地范圍過程中，城建開發(fā)用地仍被納入“公益性用地”范疇，統(tǒng)一由國家征收后轉變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地；對于征地補償則提出將“產值補償”調整為“公平補償”為原則，部分公益性用地的征收，將有望按照市場價進行補償。
對于在廣東、深圳等地進行試點的存量建設用地綜合利用試點，則有可能被納入土地整治領域的改革，予以推廣。中央政府可能調整現(xiàn)行國有建設用地出讓統(tǒng)一招拍掛的制度，鼓勵社會各方參與存量用地開發(fā)，包括允許原土地使用權所有人自行開發(fā)，并制定政府與土地權利人利益共享政策。
另外，對于農村集體建設用地依照用途管制原則有償流轉，很可能是本次政策建議帶動的改革方案中，對既有政策突破最大的領域。為配套進行改革，國土資源部將在2013年完成相關流轉指導意見的制定工作，以確保“公益用地”范圍以外的農村集體建設用地，能夠依照用途管制原則，有償流轉。
次序排定？
“這次‘政策建議’的調研和起草工作，主題是圍繞城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供保障展開的，畢竟城鎮(zhèn)化是中國未來經(jīng)濟增長的主要驅動力之一。”前述國土資源部官員表示。對于是否意味著土地管理制度改革將作為未來改革的統(tǒng)領，他不愿做出評價。
實際上，在調研、起草“政策建議”的過程中，國土資源部提出了多項目標，均圍繞城鎮(zhèn)化展開——改城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農業(yè)基礎、城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展、城鎮(zhèn)綜合承載能力提升、土地收益對城鎮(zhèn)發(fā)展的持續(xù)支撐能力、被征地農民充分享受城鎮(zhèn)化成果、新型農村社區(qū)建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等。
就在國土資源部在紹興召集土地改革研討會后一天，新任國家發(fā)改委主任徐紹史在向全國人大常委會做題為《關于城鎮(zhèn)化建設工作情況報告》時表示，全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。
在徐紹史如是表態(tài)之前，國家發(fā)改委會同公安部等部門，正在研究起草關于戶籍改革的有關方案，并已經(jīng)確定總體原則為從中小城鎮(zhèn)落戶政策逐步向大城市、特大城市的戶籍改革推進。
這意味著在金融、財政體系、土地使用權、生產要素價格、簡化行政審批程序、社會收入不公與戶籍制度七大改革領域中，土地和戶籍已經(jīng)在簡化行政審批程序后，有望率先形成總體方案的改革領域，而這些領域，均是對城鎮(zhèn)化擁有關鍵意義和作用的改革。
記者了解到，國土資源部起草的27條建議有望成為中央“獨立小組”制定土地管理制度改革的重要基礎，而土地管理制度改革則直接與城鎮(zhèn)化相關。
