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2025年03月14日
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城鎮化進程中的土地管理制度改革的總體思路和實現路徑基本明確。
國土資源部旗下專題小組已形成27條政策建議，“還需要更多實施細節”
據國土資源部副部長王世元介紹，此輪土地管理制度改革，就改革目標而言，涉及城鎮化布局和形態優化、城鎮化發展的現代農業基礎、城鎮化轉型發展、城鎮綜合承載能力提升、土地收益對城鎮發展的持續支撐能力、被征地農民充分享受城鎮化成果、新型農村社區建設和城鄉一體化發展等七個方面。
城鎮化進程中的土地管理制度改革的總體思路和實現路徑基本明確。
根據國土資源部網站昨日的消息，6月24日，國土資源部在浙江省紹興市召開了“促進城鎮化健康發展土地管理制度改革座談會”。國土資源部土地管理制度改革研究小組已初步形成關于改革完善土地管理制度促進城鎮化健康發展的7個方面27條改革政策建議。
中國老年科技工作者協會國土資源分會土地與環境專業委員會主鄭振源認為，土地制度改革包括土地產權制度改革和土地管理制度改革（土地資源配置和利用制度的改革），于后者而言，實現土地資源的計劃配置轉向市場配置是最關鍵的問題。“政策建議提到的都是土地管理制度改革的重點方面，但具體怎么實施以促進土地管理制度改革進程，還需要更多細節。”
值得注意的是，國土資源部部長姜大明也參加了6月24日的座談會。他提出，現行的土地管理制度框架與中國的基本制度、資源基本國情、經濟社會發展階段要求是基本相適應的，“土地用途管制、土地征收、土地有償使用等三大核心制度應當繼續堅持，在改革中逐步完善。”
“很多表述過去提過”
按國土資源部網站披露的內容，國土資源部土地管理制度改革研究小組于去年9月成立，由國土資源部副部長王世元擔任組長，遵循“改革必須把握好起點、導向、原則”的原則。這一專題小組已初步形成的政策建議涵蓋了土地管理制度改革的內容、目標及實現路徑。
6月24日的座談會上，王世元對改革的總體思路、基本考慮和政策建議作了簡要解釋和說明。
從改革內容來看，涉及土地用途管制、土地整治、土地有償使用制度、土地產權制度等重點領域。
就改革目標而言，涉及城鎮化布局和形態優化、城鎮化發展的現代農業基礎、城鎮化轉型發展、城鎮綜合承載能力提升、土地收益對城鎮發展的持續支撐能力、被征地農民充分享受城鎮化成果、新型農村社區建設和城鄉一體化發展等七個方面。
改革實現的路徑大致分為三類，一是在堅持基本制度框架下的完善和成熟。二是在總結實踐經驗基礎上的規范和提升。三是在適應新形勢新要求中的探索和創新。
姜大明在會上指出，改革的重點有三方面。一是，圍繞優化國土空間格局，增強城鎮化發展空間保障的政策設計；二是，圍繞更好發揮市場配置資源基礎作用，促進城鎮化轉型發展的政策設計；三是，圍繞積極穩妥深化農村土地管理制度改革，推動城鄉發展一體化的政策設計。
姜大明還指出了土地管理制度改革應堅持的“三大底線”：
一是“保發展”底線——“顯化提升土地價值，為推進新型城鎮化提供有效的空間支撐和持續的資金保障。”
二是“保資源”底線——“應始終把嚴格保護耕地作為改革的前提，繼續堅守耕地保護紅線，實行耕地數量、質量和環境并重保護，進一步夯實城鎮化發展的現代農業基礎。”
三是“保權益”底線——“應始終把維護權益、群眾滿意放在首位，堅持以人為本、地利共享，協調好土地利益關系。”
鄭振源認為，政策建議提到的都是土地管理制度改革的重點方面，但具體怎么實施以促進土地管理制度改革進程，還需更多細節，“不然這些政策建議就成了空話套話。”
一位土地管理專家對早報記者表示，已披露的這些政策建議中，很多表述都是過去提到過的，一些是對現有城鎮化建設經驗的總結。目前關鍵是看27條政策具體有什么內容，在27條政策沒有新東西出現的情況下，這些建議對當前的土地管理制度改革沒有實質性意義。
誰對土地負責？
城鎮化建設需要大量土地，但不可否認的事實是，中國當下的土地利用效率頗低。
姜大明在會上亦表示，當前中國無論城鎮還是農村，土地利用粗放現象都相當普遍，“必須清醒認識到，土地的高效配置和節約集約利用任務十分艱巨，將貫穿于城鎮化轉型發展的全過程。”
鄭振源指出，土地管理制度改革的矛盾在于，主管部門一邊提出發揮市場配置的基礎作用，一邊又在加強對土地利用的規劃和計劃管控，繼續用規劃和計劃的辦法配置土地資源。如何解決這個矛盾，相關部門并沒有明確的說法。
建立城鄉統一的土地市場，一直是鄭振源建議的。而當前，土地市場受政府嚴格計劃管控，形成兩個分割的市場。城鄉土地市場不統一，工業用地市場和住宅用地市場的土地價格懸殊也很大。
“在工業用地市場，政府定價，協議出讓，土地價格定的很低，因此利用粗放。在房地產市場，土地限量供應，通過招拍掛出讓，土地價格就抬上去了。”據鄭振源介紹，2003年至2008年統計顯示，中國工業用地平均出讓價格是9.8萬元每畝，而房地產用地平均出讓價格是56萬元每畝。在日本，工業用地和住宅用地的價格相差兩三倍，在中國則相差6倍。
上述土地管理專家稱，當前土地配置的主體對土地利用效率是不負責任的，地方政府只是把土地作為一種招商引資和取得政績工程的工具，并沒有把土地本身的利用效率和利用狀況作為自己的追求目標。
誰對土地負責任？誰對土地利用效率負責任？該專家認為，在土地改革中這些問題不解決，改革不會有成效。
“創造一個多元的土地供應主體，讓供應主體對土地利用效率或由效率轉換來的經濟效益負責任，這就會促使土地使用者提高用地效率。”他建議，不僅要明確土地配置主體的責任，更要建立機制來規范其對土地利用效率的責任。
