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2025年03月13日
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在我看來，“新型城鎮(zhèn)化”將是中國未來改革發(fā)展的重心，是“牛鼻子”。城鎮(zhèn)是社會的縮影，新型城鎮(zhèn)化所涉及的任何一項改革，比如土地制度、戶籍制度、財稅制度、公共服務(wù)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)制度等，都會拔出蘿卜帶出泥，是實現(xiàn)從小而大、由點到面推進(jìn)改革的最佳途徑。
因此，我們應(yīng)當(dāng)對新型城鎮(zhèn)化有一個常識性的基本判斷，堅持一種區(qū)別與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的價值導(dǎo)向，否則，還是“穿新鞋走老路，換湯不換藥”，城鎮(zhèn)化迷失方向可能會引起一場大的災(zāi)難。
后改革紅利一定是依托新型城鎮(zhèn)化釋放
我的觀點是：新型城鎮(zhèn)化的大方向是盤活三農(nóng)全局、引領(lǐng)四化同步和統(tǒng)籌五位一體。
盤活“三農(nóng)”全局的第一項就是解決農(nóng)民收入問題。新中國成立以來，我們對待農(nóng)民大體上可以分為兩個三十年：第一個三十年是1949 年-1978 年，通過農(nóng)產(chǎn)品[-2.29% 資金 研報]統(tǒng)購統(tǒng)銷、農(nóng)業(yè)稅等強制性手段，用工業(yè)產(chǎn)品剪刀差支持國家工業(yè)化積累；第二個三十年是1978 年以來，特別是1992年以后大規(guī)模的“偽城市化”剝奪了農(nóng)民的土地，土地增值收益大多歸地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商所有。如果占人口65% 以上的農(nóng)民，普遍有一種被剝奪感，我們究竟能走多遠(yuǎn)？如果我們把農(nóng)民置于共享改革成果的對立面上，那么三農(nóng)問題就不僅僅是挑戰(zhàn)而已了。
第二項是解決農(nóng)村勞動力問題。八十年代實行家庭承包責(zé)任制至今，按當(dāng)時分配耕地的原則“增人不增地，減人不減地”，就造成了目前普遍存在的外嫁女，以及1980 年以后在農(nóng)村出生的3.5 億新生代農(nóng)民無地的問題，其中的2.62 億青壯年農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城。這部分人本質(zhì)上就是流民，他們種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉(xiāng)之間遷徙流動。在他們的身后，還站著8700 萬留守老人、兒童和婦女。同時，有很多農(nóng)村孩子通過上大學(xué)等途徑進(jìn)入城市，但畢業(yè)后的就業(yè)又成了問題，現(xiàn)在每年六百萬以上的高校畢業(yè)生，真正的就業(yè)率是很令人擔(dān)憂的。我們培養(yǎng)了一批小知識分子，卻不能保證他們對穩(wěn)定、體面的生活要求，這可能會是造成社會不穩(wěn)定的重要因素之一。
第三項是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和污染的問題。目前我們的農(nóng)業(yè)還是孤立分散的，18 億畝耕地，2.5 億農(nóng)戶，平均每戶農(nóng)民是7 畝地，這是全國的人均數(shù)，但是人均從來不代表大多數(shù)。根據(jù)調(diào)研，全國有16 個省市，每戶農(nóng)民的耕地不到2 畝，有660 個縣每戶不到1 畝地，在這樣一種孤立分散的耕作情況下，中國農(nóng)業(yè)怎么可能有區(qū)域化布局、規(guī)模化種植和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)呢？同時，到現(xiàn)在為止我們有些部門還在聲稱農(nóng)業(yè)是“靠天吃飯”，這應(yīng)該是國家性的恥辱。
發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)完全可以不靠天吃飯。但是由于政策導(dǎo)向致使種糧食、做農(nóng)民不賺錢，很多青壯勞動力進(jìn)城務(wù)工。留在農(nóng)村的就是婦女、兒童和老人。這部分人勞動技術(shù)和能力都有限，在農(nóng)業(yè)種植上多是采用最簡單的方法，加大農(nóng)藥和化肥的使用量。這造成了農(nóng)產(chǎn)品的污染和農(nóng)業(yè)對環(huán)境的面源污染。
第四項是徹底改變農(nóng)村落后面貌的問題。農(nóng)村的落后，落后在沒有規(guī)劃，全國有68 萬個行政村，79 萬個自然村，布局是一片分散。很多人說，中國也要走西方農(nóng)業(yè)的道路，一家一戶的農(nóng)村多么美好，但那是不可能的。中國作為一個大國，農(nóng)業(yè)人口龐大，中國的農(nóng)村不搞人口集約化、集中居住，是不符合基本國情的。只有通過規(guī)劃集約與集中居住，完善污水垃圾處理和市政供水系統(tǒng)，才能解決垃圾到處飛，污水遍地流的農(nóng)村現(xiàn)狀，徹底改變農(nóng)村的落后面貌。
十八大報告將“四化”描述為：工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在我看來新型城鎮(zhèn)化也將起到引領(lǐng)四化同步的作用。順序并不重要，但我認(rèn)為工作重心上一定要是新型城鎮(zhèn)化為首。新型城鎮(zhèn)化必然會促成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，解決中國人安全、放心的吃飯問題。現(xiàn)在我們的農(nóng)業(yè)除了自有的18 億畝耕地，還用了國外六七億畝的農(nóng)作物播種面積，才補齊糧食缺口。這本身就是可怕的。信息化是第三位，用信息化來改造新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化。最后才是工業(yè)化，而且不是目前這種傳統(tǒng)的工業(yè)化，要進(jìn)行體制改革，因地制宜的發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)，杜絕一刀切、一窩蜂的重復(fù)建設(shè)。
十八大報告提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局，我們可用新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌五位一體。事實上，我國92.3% 的國土面積、75% 的人口在縣域，老祖宗早就告誡我們“郡縣治則天下安”，因此治國的重點該放在哪里，已經(jīng)非常明確了。
過去中央政府的習(xí)慣性思維是向直轄市和計劃單列市傾斜，省級政府的習(xí)慣性思維是向省會城市和本省的次區(qū)域中心城市傾斜，對于小城鎮(zhèn)的政策設(shè)計，認(rèn)識不足，重視程度不到位。這是極其錯誤的治國思維。
新型城鎮(zhèn)化要從農(nóng)村土地制度下手
仔細(xì)分析今天的各種矛盾，其中有一多半是農(nóng)村土地制度帶來的，群體事件、貪腐案件也大多跟土地連在一起。
我主張，新型城鎮(zhèn)化先從農(nóng)村土地制度入手，逼地方政府下決心放棄倒賣土地的財政。事實上，在縣城或小城鎮(zhèn)解決一位農(nóng)民工市民化的成本大約為三萬元，在地級城市大約為五萬元，在大城市大約為十萬元。這個成本，并沒有超出中央和地方財力的承受范圍。換一個思維方式，把土地財政的大頭交給農(nóng)民，這件事就很容易辦。
從2004 年開始，中央下決心把房價控制在合理的水平，但為什么越調(diào)越漲？究竟卡在什么地方？根據(jù)我的觀察，全國655 個城市的土地出讓收入每年都在1.5 萬億左右，占財政收入的六成以上。一屆政府寅吃卯糧，把今后50 年到70 年的土地收益一次性收取，干出吃祖宗飯、斷子孫路的事。賣地生財當(dāng)然比種糧食來錢快，但耕地大量減少，必然導(dǎo)致糧食生產(chǎn)萎縮，也必然導(dǎo)致農(nóng)民既失地又失業(yè)的經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險。
“全國土地利用變更調(diào)查”報告顯示，1998 年全國耕地面積19.45 億畝，2010 年已下降為18.26 億畝(人均僅1.37 畝)，其中2/3 為中低產(chǎn)田。我記得，早在2006 年制定“十一五”規(guī)劃綱要時，國務(wù)院要求到2020 年底必須確保不低于18 億畝耕地。按照這一要求，從2006 年到2020 年，耕地最大凈減少量不能超過2700 萬畝，年均不到200 萬畝。但各省用地需求每年都在1500 萬畝以上，耕地占補平衡的數(shù)據(jù)造假觸目驚心。沒有人思考兩個常識性問題，東部新墾耕地是可以完成的任務(wù)嗎？中西部新墾耕地又有多少能成為有價值的耕地呢？
我在農(nóng)村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多村莊的房屋常年無人居住，斷壁殘垣，荒草叢生，拆又不能拆，賣又賣不出，土地資源浪費嚴(yán)重。山東省乳山市樗樹崖村約有600 處宅基地，其中荒廢多年的房子有200 多處。除了正常生育之外，村里的人口幾乎只出不進(jìn)逐年減少，加上人口自然死亡，空置的房子越來越多。這種由人口空心化演變的涉及人口、土地、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村地域空心化現(xiàn)象，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的難點，但也是希望所在。
我的綜合測算表明，按照分別推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的情景，全國空心村綜合整治潛力1.5 億- 3 億畝。再加上打谷場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地，保守估計可有效利用耕地4.5 億畝以上。這本帳算清楚了，就可以找到新型城鎮(zhèn)化開門的鑰匙，形成農(nóng)村宅基地的退出與盤活機制，破解建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)的土地供需矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
因此，關(guān)鍵是中央一定要真的下決心，逼著地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)動刀子割肉。動刀子一定是很疼的，但現(xiàn)在不動，一旦發(fā)生社會動蕩想動就晚了。而在農(nóng)村土地制度改革上突破了，農(nóng)民進(jìn)城的信心就有了，既得利益者就不得不讓步。沒有這一條，新型城鎮(zhèn)化就是空話。
讓民企成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的生力軍
我還有一個想法，新型城鎮(zhèn)化先可選擇若干試點縣進(jìn)行所有必須的制度性改革，包括農(nóng)村土地制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)村社區(qū)化居住(遷村并點)、工商資本下鄉(xiāng)、農(nóng)村公共服務(wù)等等。試點成功了趟出來一條生路，試點不成功，退回去也不會動搖大局。
我還建議把新型城鎮(zhèn)化試點交給民營企業(yè)家先行先試。給他們一個政策空間，而不能再像以往完全靠政府力量推動。
應(yīng)對國際金融危機以來，民營企業(yè)的日子都過得很苦，資源整合國進(jìn)民退，小微企業(yè)資金鏈斷裂，個個都是滿面愁容，一臉苦相。怎么為民營企業(yè)家找一條生路？我2010 年在浙江調(diào)研時了解到，民營企業(yè)占全國企業(yè)總數(shù)的99%，提供了85% 的城鄉(xiāng)就業(yè)崗位，最終產(chǎn)品和服務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%，上繳稅收占全國企業(yè)的60%。我們不能忘了，幫助民營企業(yè)才能做實國家的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到2.62 億多農(nóng)民工就業(yè)崗位。
現(xiàn)在很多民營企業(yè)家有了一定積累后，由于擔(dān)心財產(chǎn)不安全，或者是為了子女教育，移民到國外，這是他們自己也不愿意的。如果把新型城鎮(zhèn)化交給他們來做，他們就會看到黨和國家在真心實意地幫他們打開政策空間。這件事情做起來其實并不難，因為已經(jīng)有了非公經(jīng)濟(jì)36 條(2005 年)，中小企業(yè)29 條(2009 年)，鼓勵和引導(dǎo)民間投資新36 條(2010 年)，這些政策都碰到了玻璃門、彈簧墻，可以通過新型城鎮(zhèn)化編一條辮子，實實在在地做實一個大環(huán)境。這也是為民營企業(yè)實實在在地做了一件大好事。
新型城鎮(zhèn)化是一個新領(lǐng)域，是在不觸動既得利益集團(tuán)存量的情況下，通過改革實現(xiàn)增量。有時候，我們需要先妥協(xié)才能往前走，把事情干起來，阻力就會小得多。
