時間：2013-05-04 12:29:52
來源：中國經濟導報 作者：李曉剛 ,王允馳
近日，在由中國（海南）改革發展研究院舉辦的以“城鎮化發展與包容性增長——人口城鎮化的政策與體制”為主題的論壇上，中外專家學者從包容性增長、農業轉移人口市民化、財稅體制改革、行政體制改革等多個角度為人口城鎮化建言獻策。
正如中國（海南）改革發展研究院院長遲福林所說，人口城鎮化是擴大內需的最大潛力，而農民工市民化是推進人口城鎮化的核心。
“沒有包容就沒有真正的城鎮化”
聯合國開發計劃署（UNDP）圖們秘書處主任崔勛表示，在UNDP看來，包容性增長就是一種共享的增長，一種有利于窮人的增長，而城鎮化則是包容性增長的“試金石”。
“我們強調社會包容或社會融合，是指要消除任何形式的社會排斥，要使所有的社會成員共享社會經濟發展的成果，并且努力消除社會階層、社會群體之間的隔閡和裂隙，使所有的社會成員都包容在社會經濟發展進程中，都能夠無障礙地融為一體。”中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞指出，目前我國城市管理中存在“不包容”現象，尤其是對流動人口。
唐鈞認為，城鎮化最理想的狀態是，農民成為一種職業而不是一種身份。
清華大學公共管理學院院長薛瀾表示，城鎮化本質是以人為本，公平共享，說到底，城鎮化是人的城鎮化，人的現代化。城鎮經濟與社會發展要相關，要提供公平發展的機會，要消除貧困，實現物質需求與文化需求有機的結合。
薛瀾建議，首先要明確城鎮居民的主體。一要淡化城鎮戶籍的福利屬性，把戶籍制度變成一個登記管理手段；二要建立一個城鄉一體化但又與相應生活所在地的義務和權力對等的二級身份認證機制，現在很多地區已經開始建立這樣的體系。
“應該確立基本公共服務的層次，針對不同主體的需求，政府的角色不同，財政保障機制也不同。”薛瀾將基本公共服務分為基本生存需求、社會保障體系和發展機會與能力提升3個層次。基本生存的公共服務應該被所有的主體公平享有，這是全國性的公共服務，由政府來提供，而且是由全國性財政支出來保障，如果地方財政不足，就通過中央轉移支付來實現。社會保障體系中，養老、醫療衛生、基本居住權等可以差別化享有，主要靠地方政府來完成。社會保障體系要有一個可持續的地方財政收支體系和公共服務的財政來源。而發展機會與能力提升，如高等教育、職業培訓、文化娛樂等，則應該是差別化享有，充分利用市場機制。
財稅體制改革應當跟進
加快財稅體制改革以適應城鎮化的需要則是與會者關注的另一個焦點。
財政部財科所所長賈康表示，要實現城鄉統籌發展，以新型城鎮化來助推中國現代化、“中國夢”目標的實現。在公共財政支持方面需要以“一元化”的公共財政為后盾。
賈康表示，首先要形成全口徑預算概念下的公共資源配置“全景圖”，進而優化公共財政結構。要把所有政府財力納入全口徑預算，盡可能合理地配置公共資源。
其次，賈康認為，要建立非歧視性的城鄉基本公共服務體制和運行機制。基本公共服務供給要朝均等化的方向推進，必須改革一系列運行機制。實現基本公共服務均等化，要先從難度比較小的區域開始，最后到大城市，直至完全取消兩種戶籍制度。
賈康表示，從財政角度考慮支持新型城鎮化，政府必須發揮頂層設計功能，必須協調區域之間的各種復雜矛盾關系等。不動產作為城鎮化過程中最稀缺的生產要素，其流動、交易、財產保護、財產登記等制度建設，應該放在一個盤子里考量，并有合理的配套方案，財政要支持這樣的配套改革。
至于為城鎮化融資，賈康建議，要積極引入公私合作伙伴（PPP模式）關系，在推進新型城鎮化過程中形成有效的籌資放大機制和管理增效機制。“單靠政府的資金支持，城鎮化有很大難度，有人測算今后幾十年需要60萬億以上的投入，缺口一望而知。但是，通過運用公私合作伙伴關系使已經壯大起來的民間資本、社會資金進入城鎮化過程并形成合力，籌資的難題就有望得到相對順利的解決。”
薛瀾也認為，要實現公共服務的供給，應建立可持續的公共服務財政體系。
薛瀾表示，地方公共服務的責任和財政能力之間有很大的“缺口”，政府財政支出與收入壓力很大，在這種情況下，地方政府很難提供有效的公共服務。要想真正使城鎮化可持續發展，并不斷提高公共服務水平，最關鍵的是要完善基本的財政支出體系。與基本生存和社會保障相關的，中央政府和地方政府應該有合理的責任分擔。要改革地方政府政績考核和財政激勵機制，強化政府公共財政收支的監督與約束機制，建立與可持續的公共服務與財稅能力相平衡的城鎮財政體制。
土地制度改革是關鍵
在城鎮化進程中，土地制度改革是個繞不開的話題。
中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平認為，對于城鄉用地，城市土地更多強調的是資產性，可以變現，而農村土地強調的是資源性，即保護土地本身的價值。
葉劍平建議，對農村土地也應一視同仁，講求其資產性質。在土地利用方面要統一規劃，農村的基礎設施配套也要跟進。
中國城市發展研究院副院長袁崇法表示，農村土地產權制度改革必須要考慮到3個基本原則，即保護農民的權益、提高土地的利用效率和促進農業現代化，而提高土地利用效率和促進農業現代化都與農村土地的流轉有關。土地確權對于土地制度改革至關重要。
“土地流轉的前提是土地確權，但在土地確權的過程中存在不少問題。”袁崇法解釋說，農村的土地其實“沒有”主體——法律上規定國家土地兩種所有制，即全民所有制和集體所有制，但全民和集體都是一個集合的概念，不是一個主體的概念，而“集體所有”沒有任何一個主體可以代表。
“所以，保護農民土地權益的前提，就是要把土地的主體明確下來。”袁崇法表示。
