編者按：“CMRC中國經(jīng)濟觀察”第33次季度報告會于2013年4月21日下午在北京大學國家發(fā)展研究院萬眾樓舉行。會議由北京大學國家發(fā)展研究院盧鋒教授主持。本次報告會上半場主要圍繞我國社保和戶籍制度改革、農(nóng)民工市民化等問題進行深入探討。國家發(fā)展研究院姚洋院長，中國社科院世界社會保障中心鄭秉文主任，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部何宇鵬副部長先后發(fā)言。本報今日刊發(fā)姚洋院長的發(fā)言內(nèi)容。
戶籍制度改革非常重要
戶籍制度改革非常重要，主要有兩方面原因：第一，它事關(guān)公民權(quán)利。第二，從經(jīng)濟學的角度來說，戶籍制度改革有利于提高經(jīng)濟效率，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；有利于勞動力自由流動；有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展；還有利于提高國內(nèi)消費。
我國在1958年頒布了《戶籍管理條例》，從此正式有了戶籍制度。這個條例實行到今天已有55年。原來《憲法》里有“公民擁有選擇居住地的自由”這一條，由于和該條例沖突，因此1975年在修改《憲法》時被刪掉了。
上世紀90年代我國開始發(fā)生大規(guī)模的人口流動現(xiàn)象，正好又趕上城市職工下崗問題，政府對人口流動采取了一系列限制措施。一直到2003年出現(xiàn)了標志性的孫志剛事件后，政府才對《收容遣返條例》進行大修改，基本上廢止了這個條例。
2012年2月23日，國務(wù)院出臺了新的戶籍改革相關(guān)文件，放寬縣級及以下城鎮(zhèn)標準，只要擁有穩(wěn)定的工作和住所（包括租住住所）就可以申請當?shù)貞艨凇５丶壥幸笤诋數(shù)剡B續(xù)工作和居住滿3年。副省級城市和直轄市維持現(xiàn)有制度不變。但是，在過去一年多的時間里，新文件并沒有大大推動戶籍改革，發(fā)改委調(diào)研后認為原因在于改革阻力太大。
唯一發(fā)生改革的是高考制度。高考制度作為戶口制度改革的重要方面，實際上各地改革情況差別很大。去年很多省份都采取了一些措施，最激進的是黑龍江，該省規(guī)定只要在本地上滿一年中學就可以參加本地高考。相比之下，有一些省市變化較小，如北京只允許隨遷子女讀職業(yè)高中和高職，不允許考大學。戶口制度改革僅僅依靠這種試點放權(quán)的方式成效是不大的，因為先改革的地方就要先面臨如何接納更多人的問題，因此，需要中央政府下大的決心。
為什么戶籍制度改革非常重要？主要有兩方面原因：第一，它事關(guān)公民權(quán)利。戶籍改革阻力非常大，但它不是來自特定利益集團，而是來自城市的中產(chǎn)階層。進行戶籍改革，以前是利用補償?shù)霓k法，但是怎么去補償這么多現(xiàn)有城市人口或者說本地人口？在過去30年里，我國是一邊改革一邊修改相關(guān)法律，所以很少談到權(quán)利問題。我們都是中華人民共和國的公民，為什么有些人就永遠不能獲得同等權(quán)利？因此，權(quán)利問題是我們應(yīng)該認真思考討論的。
第二，從經(jīng)濟學的角度來說，戶籍制度改革有利于提高經(jīng)濟效率，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；有利于勞動力自由流動，如果把戶口取消，特別是子女教育問題解決之后，將更加有利于勞動力的自由流動；也有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，因為服務(wù)業(yè)的發(fā)展主要依靠城市；還有利于提高國內(nèi)消費。
目前，我國城市化率雖然已超過50%，但是相比于其他國家，還是相對落后的。2012年，我國人均GDP已經(jīng)超過6000美元，而城市化率卻只有50%左右，相比國際上同等人均收入國家的水平，仍然有較大差距。我國城市化滯后的原因在很大程度上與戶籍制度有關(guān)。
據(jù)測算，城市人均消費是農(nóng)村人均消費的2.7倍。但是進城務(wù)工人員儲蓄率非常高。如果2.4億進城務(wù)工人員中有三分之二，也就是1.6億人的消費達到城市平均水平，我國居民消費將提高11.8%。這意味著消費占GDP的比重將上升4.2個百分點，這是一個巨大的飛躍。
城市化道路選擇遇難題
在城市化的進程中需要注意以下問題。首先，城市化應(yīng)該指城市化區(qū)域的概念，而不是單一的城市化，要形成特大城市、大城市、中等城市和小城市的網(wǎng)絡(luò)。其次，城市化還要避免紀念碑式的城市化。
我國的城市化道路選擇也遇到一些難題。中央文件一般不用“城市化”，而用“城鎮(zhèn)化”，意味著要避免大城市化。但直到今天，我們還沒有明確的城市化道路。上世紀80年代，費孝通提出走小城鎮(zhèn)化的道路，它基本上成了我國城市化道路的官方說法。
事實上，世界上多數(shù)國家都出現(xiàn)“大集中，小分散”現(xiàn)象，即全國人口集中到少數(shù)區(qū)域里，在同一區(qū)域里人口又分散在不同層次的城市。比如，美國人口基本集中在三個地區(qū)：波士頓到華盛頓的東海岸，舊金山洛杉磯的西海岸，以及芝加哥地區(qū)。
在城市化的進程中需要注意以下問題。首先，城市化應(yīng)該指城市化區(qū)域的概念，而不是單一的城市化，要形成特大城市、大城市、中等城市和小城市的網(wǎng)絡(luò)。最壞的城市化形式就是北京這種形式，比較好的是長三角、珠三角，每個城市有自己的特色。也許未來我國就會形成珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)、京津塘地區(qū)、武漢到長沙這一帶地區(qū)，然后是四川盆地、西安咸陽、遼東半島這些中心地區(qū)。如果這些地方的人口達到我國總?cè)丝诘?0%左右，那么其他地方的問題就會較少，而且我國的環(huán)境保護也會變得較為容易，相比之下，遍地開花進行城市化，既浪費土地，也擴大污染。
其次，城市化還要避免紀念碑式的城市化。勒·柯布西耶當時想象的光輝城市是巨大的高樓大廈，大廈之間全是花園，而且用高速公路相連接，所有事情都在大廈里面進行。這樣一種城市規(guī)劃模式有很大的弊端，它不僅跟自然沒有接觸，而且人與人之間接觸也很少。但中國很大程度上接受了這種概念。
城市化進程將面臨挑戰(zhàn)
未來10年我國主要面臨改革問題，但是發(fā)展同樣很重要。影響我國長期發(fā)展的更重要因素可能是教育。目前，我國的正規(guī)教育發(fā)展很好，而且投入也很大，相比之下，職業(yè)培訓投入太少。
我國在城市化的進程中，將面臨一些挑戰(zhàn)。第一是本地人口和外來人口的沖突。當然，對于承載壓力巨大的北上廣等一線城市，政府可以采取差別政策。
第二是外來人口市民化的成本問題。據(jù)估算，現(xiàn)在每個農(nóng)民市民化只需要8萬元，但隨著通貨膨脹和生活成本的提高，以后將會越來越高。
第三是住房問題，廉租房不應(yīng)該都由政府建造。如果都由政府來建造，結(jié)果可能變成立體貧民窟，因為政府收房租的動力一般比較低，最后可能水電等基礎(chǔ)設(shè)施都無保障。最好的辦法是開發(fā)商申請到一塊地后，把其中的一部分（比如四分之一）用做廉租房，這不僅可以確保它的可持續(xù)性，而且也可以節(jié)約政府的成本。
第四是農(nóng)村土地制度改革。目前很多從西部到東部的農(nóng)村移民會定居在東部農(nóng)村地區(qū)，這將對現(xiàn)有土地制度提出挑戰(zhàn)。按照現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)民一旦擁有本地戶口，就擁有了分土地的權(quán)利。但在發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，外來人口是本地人口的十倍以上，這顯然是不可能做到的。因此，在發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，進行土地制度改革是必須的。目前有很多地區(qū)都在實行土地股份制，只要將這一土地制度固定下來，落實到每一個人，事實上也就實現(xiàn)了土地私有化。這也是土地資本化的過程。
第五是要建立全國性的耕地指標交易市場。耕地保護的一個辦法是建立全國性的耕地指標流轉(zhuǎn)體系。對耕地的保護應(yīng)該堅持，在這方面對小產(chǎn)權(quán)房的一些維護并不是合適的，因為一些觀點只看到老百姓的權(quán)利，而忽略了耕地問題。為了保護耕地，有必要建立全國性的耕地交易市場。
第六是教育問題。未來10年我國主要面臨改革問題，但是發(fā)展同樣很重要。影響我國長期發(fā)展的更重要因素可能是教育。2.4億進城農(nóng)民工中80%－90%的教育水平在初中或以下。到2020年－2030年間，他們?nèi)匀皇俏覈鴦趧恿Υ筌姷闹髁ΓF(xiàn)在的收入水平是3000元－4000元／月，如果他們的收入增長和全國經(jīng)濟增長保持同步，到了2030年，他們的月收入將達到2000美元，相當于今天南歐國家工人的水平，而南歐工人至少有高中教育水平。
目前，我國的正規(guī)教育發(fā)展很好，而且投入也很大，相比之下，職業(yè)培訓投入太少。國家每年拿出300億－500億元就能解決這個問題。相比我國每年11萬億元的預(yù)算內(nèi)收入，這只是個小數(shù)字。投資教育的回報最高，除了私人回報，還有很高的社會回報。
（本文系北京大學國家發(fā)展研究院院長姚洋教授在2013年4月21日舉行的“CMRC中國經(jīng)濟觀察”第33次季度報告會上的發(fā)言，張杰平整理。鳴謝北京大學國家發(fā)展研究院。）
