時間：2013-04-18 09:20:25
來源：時代周報 作者：楊國英
在城鎮化大幕已啟之下，重提戶籍制度改革，顯然充滿了切實破冰的意味—據《遼寧日報》4月15日報道，在4月底召開全國城鎮化工作會議之前，我國城鎮化背景下的戶改思路已初見路徑。國家發改委副主任徐憲平日前對此闡述為，“按照分類推進的基本原則，政府有望全面放開小城鎮落戶限制，有序放開中小城鎮落戶限制”。
毫無疑問，在戶籍制度改革倡導多年未果、且2011年初國務院即發布《推進戶籍管理制度改革》亦無實質進展之下，此番借力“城鎮化”破解戶籍制度改革之困，確實是一個務實可行的選擇。眾所周之，我國戶籍制度改革歷年難以推進的根源在于，一是經濟發展水平尚難完全吸附眾多農業人口，二是財經狀況尚難完全滿足戶改所需福利支出。而城鎮化似可破解戶籍制度改革之兩難—城鎮化通過經濟要素資源的集聚，可以更多地吸納農業人口，城鎮化通過巨額的土地價差(由集體土地轉為國有土地)以及地方本級財政收入的相對增加，可以更多地滿足戶改后的福利支出。
但是，隨之而來的問題是，下一步，究竟是以城鎮化為主，戶籍制度改革僅是配合推進城鎮化？還是以戶籍制度改革為主，城鎮化配合戶籍制度改革而存在？抑或兩者之間不分主次，平行發展？
如果厘不清兩者之間的主次關系，那么，本輪以城鎮化為背景的戶籍制度改革，不僅難以真正落實，其在實施過程中，更可能會引發諸多負作用。
假如，本輪即將啟動的戶籍制度改革，僅是為了配合推進城鎮化。那么，可想而知，在這種邏輯主導下的戶籍制度改革，不僅很難全面、亦很難徹底，而且，僅為配合城鎮化而啟動的戶籍制度改革，其結果極可能會導致，過多地考慮城鎮化所需的土地征用，而較少地考慮戶改后長線的福利安排。
這種擔心并非多慮，在過去10年大規模城市化的進程中，城郊農民“被市民化”的現象已經屢見不鮮：在給予城郊農民城市戶口以及少量的征地補償費之后，其養老、醫療、教育等福利并未同步推出或短期推出后又戛然而止。而因當地產業結構以及就業培訓的缺失，更普遍造成城郊農民“被市民化”后，為謀生計不得不再度切換為“農民工”外出打工。
必須明確，本輪以城鎮化為背景的戶籍制度改革，應以戶籍制度改革為主，城鎮化僅是系統推進戶籍制度改革的有利條件而已。
戶籍制度改革作為事關公平正義的改革，不僅體現新一輪深化改革的合理性，更是城鎮化有效推進的必要前提。在度過以“包產到戶”為特征的改革開放早期之后，其后的經濟改革，很大程度上已經形成農村居民“補貼”城市居民的改革慣性—對工業品價格的相對放開、對農產品[0.18% 資金 研報]價格的相對限制、農地征用后巨大的價差空間，這些都構成了對農村居民顯見的不公。
更何況，在涉及養老、醫療、教育等公共服務，農村居民所能享受到的福利，更是不可與城市居民同日而語。而追究其公平缺失的根源，根本就在于戶籍管理制度為基礎所導致的城鄉二元結構。
我國新型城鎮化的特征之一，就是在政策資源的引導下，通過人、財、物等要素自由流動所形成的城鎮化，而“人”更是其唯一的核心。那么，如果缺乏戶籍制度的根本改革，作為核心要素的“人”不能自由流動、或缺乏保證自由流動的公平福利，更好的人力資源顯然難以留在或流向城鎮—這樣的城鎮化，充其量僅是計劃思維下的城鎮化，而不是市場思維下的城鎮化，不僅難以對經濟增長起到長線的拉動作用，更可能在地方政府政績思維的刺激下，成為一個個類似于鄂爾多斯[0.51% 資金 研報]“鬼城”式的城鎮化。
