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2025年03月14日
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編者按：“21世紀(jì)人類發(fā)展進(jìn)程有兩大關(guān)鍵因素：美國(guó)的高科技和中國(guó)的城鎮(zhèn)化?！?001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)獲得者約瑟夫·尤金·斯蒂格利茨早前幾年曾預(yù)言，“同時(shí)，新世紀(jì)對(duì)中國(guó)有三大挑戰(zhàn)：城鎮(zhèn)化居首位。”
不管是“關(guān)鍵”，抑或“挑戰(zhàn)”，斯蒂格利茨關(guān)于城鎮(zhèn)化的預(yù)言都成為了現(xiàn)今中國(guó)最熱的話題和最重要的發(fā)展方向之一。在分析人士看來(lái)，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，更是一個(gè)城鄉(xiāng)各方面利益關(guān)系大調(diào)整的過(guò)程。目前來(lái)看，各地方政府在具體實(shí)施的過(guò)程中，依然存在盲目追求鋪大攤子、延續(xù)以往城鎮(zhèn)化問(wèn)題的可能和風(fēng)險(xiǎn)。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)該如何避免重蹈覆轍？
現(xiàn)狀：城鎮(zhèn)化成各地新目標(biāo)
據(jù)報(bào)道，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、國(guó)土資源部、住建部等十多個(gè)部委參與編制的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》將于2013年全國(guó)兩會(huì)前后發(fā)布。消息稱，“該規(guī)劃將涉及全國(guó)20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)?！?/p>
去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確表示，“城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在?！?/p>
近期，不少地方政府紛紛對(duì)上述城鎮(zhèn)化的定位進(jìn)行了“回饋”，先后出臺(tái)了與城鎮(zhèn)化有關(guān)的具體措施或目標(biāo)。
山東省人民政府1月24日發(fā)布的《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2012-2020年）》稱，該省城鎮(zhèn)化發(fā)展仍存在“質(zhì)量不高、速度不快”的問(wèn)題。特別是“城市群發(fā)展滯后，中心城市綜合實(shí)力和輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)，小城鎮(zhèn)規(guī)模小、實(shí)力差，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投入不足、承載力不強(qiáng)，城鎮(zhèn)土地利用效率不高，城鎮(zhèn)化綜合配套改革和發(fā)展動(dòng)力不足等”。
對(duì)此，山東省表示，到2015年，該省城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%；到2020年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到63%。其中，山東還提出了少見的“戶籍人口城鎮(zhèn)化率”的目標(biāo)：2015年達(dá)到47%，2020年達(dá)到56.5%。所謂戶籍人口城鎮(zhèn)化率，是按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率，這是相對(duì)于常住人口城鎮(zhèn)化率的概念。
山東省同時(shí)提出，到2015年，“每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)100萬(wàn)人、新增轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力120萬(wàn)人；城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)，人均地區(qū)生產(chǎn)總值6.5萬(wàn)元，服務(wù)業(yè)增加值比重達(dá)45%以上，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗5年下降17%”等目標(biāo)。
據(jù)《河南日?qǐng)?bào)》報(bào)道，河南省省長(zhǎng)郭庚茂在2013年的《政府工作報(bào)告》中說(shuō)，今后5年，要加速發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，目標(biāo)是“城鎮(zhèn)化率達(dá)52%以上，現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系基本健全，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局初步形成”。
“強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”被列為河南省重點(diǎn)工作的第二條內(nèi)容。郭庚茂說(shuō)，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的重點(diǎn)放在中小城市，鼓勵(lì)引導(dǎo)就近城鎮(zhèn)化。增強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力，推動(dòng)以產(chǎn)興城，更好解決進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。同時(shí)，“優(yōu)化城市形態(tài)和布局”和“促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的舉措之一。
云南和貴州在去年“城鎮(zhèn)化”成為熱詞之前，就設(shè)定了目標(biāo)。據(jù)悉，云南的目標(biāo)是，到2015年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45%左右，2030年達(dá)到65%左右；貴州的目標(biāo)是，到2015年，全省城鎮(zhèn)人口增加至1450萬(wàn)人左右，城鎮(zhèn)化率達(dá)到41%左右，到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右。
隱憂：政績(jī)沖動(dòng)引投資熱
如何處理好城鎮(zhèn)化與“三駕馬車”中投資的關(guān)系，乃至與細(xì)化的房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系？一旦地方政府加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，或會(huì)造成投資過(guò)熱，并加劇通脹的迅速升溫
“地方政府的舉措緊跟中央步伐，認(rèn)清了城鎮(zhèn)化帶來(lái)的機(jī)會(huì)，這值得肯定?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高汝熹對(duì)《國(guó)際金融報(bào)》記者說(shuō)，“但我的觀點(diǎn)是，城鎮(zhèn)化確實(shí)是中國(guó)未來(lái)20年維持高速發(fā)展的‘引擎’，但過(guò)多炒作城鎮(zhèn)化沒(méi)有意義。因?yàn)?，城?zhèn)化是一個(gè)‘過(guò)程’或‘結(jié)果’，需要切切實(shí)實(shí)地推進(jìn)，而不是投資概念上的‘炒作’?！?/p>
據(jù)《國(guó)際金融報(bào)》記者了解，隨著“新型城鎮(zhèn)化”帶來(lái)的投資價(jià)值的明確，市場(chǎng)隨之出現(xiàn)了多種爭(zhēng)論。高汝熹直言，一些地方政府在提出城鎮(zhèn)化目標(biāo)的同時(shí)，還推出了一系列地鐵和機(jī)場(chǎng)等新建或擴(kuò)建等基礎(chǔ)設(shè)施的配套工程，那么，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金從何而來(lái)？是不是會(huì)再次加劇地方融資平臺(tái)的負(fù)擔(dān)？
資料顯示，從2009年至今，關(guān)于地方債危機(jī)和地方政府“破產(chǎn)”的消息就屢次見諸報(bào)端。一旦從2013年至2020年繼續(xù)“大干快上”基建工程，或?qū)⒃俅渭觿〉胤秸呢?fù)擔(dān)。
“不必?fù)?dān)心‘破產(chǎn)’，因?yàn)?，城?zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，不可能僅由地方財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)；再者，也并不是所有的地方政府都會(huì)將精力集中在基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)上?！眳^(qū)域經(jīng)濟(jì)專家徐長(zhǎng)樂(lè)對(duì)《國(guó)際金融報(bào)》記者說(shuō)，“真正要擔(dān)心的，恰恰還是地方政府潛在的投資沖動(dòng)。尤其是作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際上的‘司令官’，在業(yè)績(jī)考核、財(cái)政收入等方面的壓力下，投資沖動(dòng)或難避免?！?/p>
高汝熹也指出，“潛在的難題是，如何處理好城鎮(zhèn)化與‘三駕馬車’中投資的關(guān)系，乃至與細(xì)化的房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系？一旦地方政府加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，或會(huì)造成投資過(guò)熱，并加劇通脹的迅速升溫。”
事實(shí)上，農(nóng)業(yè)銀行此前就已公布研究報(bào)告指出，“部分地方政府可能借新型城鎮(zhèn)化之名，行過(guò)度投資之實(shí)?！鞭r(nóng)業(yè)銀行甚至稱，“應(yīng)警惕投資過(guò)度帶來(lái)的新一輪產(chǎn)能過(guò)剩?！?/p>
部分城市的城鎮(zhèn)化投資計(jì)劃甚至被媒體評(píng)為“簡(jiǎn)化為拆遷與征地”。普通消費(fèi)者擔(dān)心，中國(guó)的房?jī)r(jià)或因新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步上漲。
關(guān)鍵：戶籍土地改革為先
從確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)，廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個(gè)人、集體、法人和政府多方參與的土地一級(jí)市場(chǎng)
在專家看來(lái)，消費(fèi)者對(duì)房?jī)r(jià)的擔(dān)憂和機(jī)構(gòu)對(duì)投資過(guò)熱的預(yù)警，都在暗示：中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)或不能再走過(guò)去的“老路”，而要真正的以“人”為核心。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文2011年表示，中國(guó)城鎮(zhèn)化近年來(lái)之所以處于高速推進(jìn)期，與“土地等資源成本過(guò)低”、“勞動(dòng)力成本過(guò)低”、“污染環(huán)境付出的成本過(guò)低”這“三低”因素相關(guān)。
官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率是51.27%，中國(guó)社科院此前發(fā)布的藍(lán)皮書稱，按世界城市的發(fā)展規(guī)律，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到40%-60%的時(shí)候，“城市病”進(jìn)入多發(fā)期和爆發(fā)期，“此時(shí)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)”。比如，國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部副主任范劍平稱，“新型城鎮(zhèn)化面臨兩大挑戰(zhàn)，第一個(gè)挑戰(zhàn)是如何實(shí)現(xiàn)已進(jìn)城農(nóng)民工平穩(wěn)有序的市民化，第二個(gè)挑戰(zhàn)是如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)人口和勞動(dòng)力的需求。”
那么，未來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)該如何避免再走“老路”？又該如何面對(duì)“嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)”？
對(duì)此，徐長(zhǎng)樂(lè)對(duì)《國(guó)際金融報(bào)》記者表示，應(yīng)打破目前最大的障礙之一“大量流動(dòng)人口的身份如何確定的問(wèn)題”，即快速推進(jìn)戶籍制度的改革。“從1958年到現(xiàn)在，經(jīng)歷了50多年的‘城鄉(xiāng)隔膜’。是到有所改變的時(shí)候了。”徐長(zhǎng)樂(lè)說(shuō)。
“城鎮(zhèn)化的核心就是讓農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民?！眹?guó)家發(fā)改委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心李鐵對(duì)媒體直言，“如進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法享受相應(yīng)的公共服務(wù)，反而形成了和城鎮(zhèn)居民兩極化的就業(yè)和生存狀態(tài)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極為不利?！睂?shí)際上，如扣除1億多的農(nóng)民工等在外打工的群體，2011年50%以上的城鎮(zhèn)化比例會(huì)迅速下降到只有35%，遠(yuǎn)低于歐美國(guó)家的城鎮(zhèn)化率。
徐長(zhǎng)樂(lè)還稱，與戶籍改革并列、且急需改變的另一項(xiàng)改革就是“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革”。“必須承認(rèn)，過(guò)去的城鎮(zhèn)化發(fā)展，侵占了‘三農(nóng)’太多的利益。”他說(shuō)，這必須得改變。
但徐長(zhǎng)樂(lè)認(rèn)為，不管是戶籍還是土地制度改革，短期內(nèi)完全變革都面臨很大的難度?！笆欠翊嬖谶@樣的可能性，即在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，利用農(nóng)民失去的稀缺土地資源去換取‘新城里人’的身份？”他猜測(cè)。
知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家許小年撰文稱，要推進(jìn)土地制度改革。具體而言，他說(shuō)，從確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)，廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個(gè)人、集體、法人和政府多方參與的土地一級(jí)市場(chǎng)。
“這項(xiàng)改革不僅可增加土地供應(yīng)，降低城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)，有助于城鎮(zhèn)職工安家，且將土地增值的一部分收益從政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，使他們有可能在城里租房、買房，進(jìn)入并且真正融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)?！彼f(shuō)，目前，已有一些地方進(jìn)行了改革試點(diǎn)，“要想在全國(guó)范圍推廣，就須平衡已經(jīng)相當(dāng)緊張的地方財(cái)政，否則，就有可能因土地收入的減少而引發(fā)地方性的財(cái)政危機(jī)”。
方向：中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化
把老城區(qū)改變?yōu)樯虡I(yè)區(qū)、服務(wù)區(qū)和適合人居住的居民區(qū)；新城區(qū)主要是現(xiàn)在的工業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)、小微企業(yè)試驗(yàn)區(qū)和物流園區(qū)；新社區(qū)就是現(xiàn)在的社會(huì)主義新農(nóng)村
提到中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化，都會(huì)拿來(lái)與當(dāng)年的美國(guó)與日本比較。北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁曾在某論壇上公開表示，全球范圍看，中國(guó)城市化水平很落后，51%的水平是世界平均水平，跟發(fā)達(dá)國(guó)家比，“也就是美國(guó)大概上世紀(jì)20年代的水平，日本大概1955年的水平”。
國(guó)泰君安的一份報(bào)告顯示，美國(guó)是世界上城鎮(zhèn)化水平最高的國(guó)家，城鎮(zhèn)化率高達(dá)85%，“基本達(dá)到城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)村城鎮(zhèn)化”。
“但這不意味著中國(guó)要加速城鎮(zhèn)化建設(shè)。”高汝熹說(shuō)，“道理與此前表述的一樣，就是避免出現(xiàn)投資和房?jī)r(jià)過(guò)熱、不以人為本的‘造城運(yùn)動(dòng)’等。事實(shí)上，只要戶籍、土地、財(cái)稅乃至地方金融平臺(tái)等各方面的配套完善，8年至10年后，中國(guó)一樣可達(dá)優(yōu)秀水平?！?/p>
除了改革和速度，中國(guó)該如何走城鎮(zhèn)化之路？是模仿美日，還是借鑒歐洲國(guó)家？
知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧的觀點(diǎn)或值得借鑒。他明確說(shuō)，“中國(guó)不能走西方那樣的城鎮(zhèn)化道路，中國(guó)要走適合中國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)化。”他建議，中國(guó)的城鎮(zhèn)化，應(yīng)由三部分組成：把老城區(qū)改變?yōu)樯虡I(yè)區(qū)、服務(wù)區(qū)和適合人居住的居民區(qū)；新城區(qū)主要是現(xiàn)在的工業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)、小微企業(yè)試驗(yàn)區(qū)和物流園區(qū)；新社區(qū)就是現(xiàn)在的社會(huì)主義新農(nóng)村。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻對(duì)媒體說(shuō)，中國(guó)城鎮(zhèn)化，首先可依托大城市發(fā)展城市群，采取組團(tuán)式的城市結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。其次，大力發(fā)展中小城市，特別是做大縣城，發(fā)展縣城經(jīng)濟(jì)，以外延的據(jù)點(diǎn)式發(fā)展為特征，建設(shè)有吸引力的中小城鎮(zhèn)，尤其是在中西部地區(qū)重點(diǎn)依托縣城發(fā)展縣域城市，引導(dǎo)流動(dòng)人口向中小城市分流。再次，要?jiǎng)?chuàng)造更多穩(wěn)定就業(yè)。他直言，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化只是唱“空城計(jì)”。
去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則明確，“要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局?！?/p>
值得注意的是，安邦高級(jí)研究員賀軍撰文稱，如決策層把新型城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期動(dòng)力，就應(yīng)利用這一動(dòng)力把中國(guó)的民間金融發(fā)展拉動(dòng)起來(lái)。他說(shuō)，“就現(xiàn)在‘影子銀行’（銀行監(jiān)管體系之外，可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利等問(wèn)題的信用中介體系）所從事的業(yè)務(wù)來(lái)看，恰恰是中小金融機(jī)構(gòu)、民間金融有可能參與的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。因此，新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，須考慮到金融市場(chǎng)開放問(wèn)題、民間金融的發(fā)展問(wèn)題。這樣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程才會(huì)有更加牢固的金融支撐?！?/p>
