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2025年03月13日
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1998年浙江率先提出城市化發展戰略，2006年召開新型城市化工作大會，倡導新型城市化。2011年省政府進一步出臺《浙江省新型城市化發展“十二五”規劃》。目前，浙江城市化水平處全國前列，城市化質量不斷提高。隨著國際金融危機蔓延、國際經濟發展模式面臨大變化，浙江發展正處于能否順利跨越進入基本現代化的關鍵期，如何從戰略視角認識新型城市化的基本內涵與地位，更科學高效地推進其發展，有著全局性重大意義。
新型城市化：浙江基本現代化主動力
新時期浙江新型城市化建設，首先需對其戰略地位與角色扮演給予新認識。此前，較普遍共識在于，新型城市化、新型工業化、新農村建設或新型市場化，是推進浙江經濟社會發展的主動力，“三化歸一”的方向與落腳點即是基本現代化。浙江“十二五”規劃建議與綱要明確向基本現代化邁進是全省發展的主目標。但“三新”建設的關系如何處理，是并列關系還是誰主誰輔、誰先誰后？未能很好解決。從而，浙江推進現代化過程中，主動力選擇尚存困惑。特別是2008年國際金融危機爆發以來，傳統產業產能過剩矛盾顯現，但試圖通過就產業而論產業、就經濟而論經濟，來推進戰略性新興產業培育、傳統產業振興升級等，所獲成效并不顯著。
新型工業化實質在于經濟服務化，即經濟增長的動力和附加值增加的來源，主要在于創新性服務的提供。即便是石化、鋼鐵、船舶等傳統工業，其主利潤源也來自金融服務創新、科研設計、總承包及后期服務，而不是冶煉、加工、組裝等環節。要實現經濟服務化，則首先需有著豐富的人才、科技、教育等儲備，及其金融、信息、商務等創新。而這些，并不是主要通過工業園區建設，而主要需通過城市化提升及其現代服務完善實現的。對應，各類工業園區建設也需圍繞城市新區建設或與主城市的無縫對接，來提高園區建設質量，作為經濟轉型升級的主要支撐和動力。
新農村建設實質在于城鄉統籌，即把城市服務功能延伸到鄉村。這既包括農村現代信息、便捷交通、安全飲用水、垃圾回收等設施服務與城市的對接，也包括農村醫療、文化、教育、養老等公共服務與城市的對接，還包括產前優良苗種、低殘留農藥等的研制，及產后展覽包裝、品牌營銷等農業服務與城市的對接。為此，新型城市化需更加關注城市服務功能向鄉村延伸，更多在農村社會保障健全、農村生態秀美建設上下功夫，前者要實現農村與城市居民的均衡化享受，后者要實現“城市繁榮發達、農村潔凈秀美”的分工優化。
新型市場化建設滯后的原因既在于制度供給方的主動性不夠，也在于需求方力量的缺乏，即市場化主體的分散化。新型城市化重點之一就在于通過鼓勵包括行業協會在內的社會組織培育建設與功能完善，來形成和維護現代市場治理秩序的制衡性力量，推進構建“小政府、大社會”的現代管理模式。
可見，新時期浙江實現基本現代化的主動力應集中到新型城市化上來，需以新型城市化所積聚的高端要素資源和所蘊含的金融服務創新、現代商務發達等，來推進新型工業化的深入；以新型城市化的服務功能增強及其向鄉村基層的有效延伸，來提高新農村建設的水平和層次；與新型城市化所支持的社會組織建設健全及其“小政府、大社會”模式倡導，來加快新型市場化的推進和深入。而這，也應是浙江乃至我國新型城市化的基本內涵所在。
都市區培育：浙江新型城市化主方向
傳統城市化以單個城市為主體，注重單個城市優質資源的集聚和規模擴大。浙江新型城市化需發揮市場發育度較高優勢，突出跨行政區都市服務功能的共規共育，加強杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市區構建，有效推進全省城市形態優化與功能增強，作為浙江經濟轉型升級的核心載體和動力源。
都市區是城市化的高級階段，多以一個特大城市為核心，輻射帶動周邊城市，形成優勢功能復合區。相對城市群，都市區更強調區內的一體化規劃與建設，即有著統一的組織機構，就區內重要交通道路、產業平臺、居住新區、醫院學校等進行統一規劃、協同建設，形成一體化的城市功能集成與整合形態。相對城市群，都市區更強調城市現代服務功能的培育健全、能級提升，特別是在金融、教育、科研、信息、專業服務等領域，需有著在全國或大經濟區中較領先的地位，乃至國際影響力。對浙江來說，強調都市區的培育，不僅需高度重視都市區一體化規劃建設與制度創新，也需大力推進都市服務功能健全發達；不僅需高度重視都市區規模的擴大與影響力延伸，還需強化都市服務功能繁榮、活躍所需的綜合改革。
目前，杭州都市區構建相對成熟，杭州與紹興、湖州、嘉興等周邊市，以及安吉、德清、海寧等周邊縣已建立起制度化合作機制，在醫保異地結算、公交一體化、無障礙旅游，及產業轉移、科研合作等方面取得較大進展，但在跨城基礎設施規劃與建設對接、跨城城市新區和產業功能區布局與導向、差異化區域政策共商與銜接等方面，仍亟待制度創新和法規保障。
寧波、溫州、金華-義烏都市區則尚需進一步解放思想，加快相關都市區規劃制定、制度建設。例如，寧波都市區要著重處理好與舟山群島新區間關系，考慮到舟山綜合實力較弱，可借鑒上海浦東新區、天津濱海新區等經驗，利用好寧波經濟、科教、人才、金融等優勢，深入推進寧波—舟山一體化。
行政扁平化：浙江新型城市化主突破口
浙江人口規模大、密度高，以杭州、寧波、溫州、金華—義烏等城市為核心，構建都市區，作為全省新型城市化的動力源，無疑是科學合理的。但如忽視中小城市、中心鎮建設和培育，在中心城市入城門檻越來越高，“大城市病”嚴重背景下，既不利于城鄉人口“自由遷移、自由就業”權利的伸張，也不利于城鎮體系的合理構建和形態優化，不利于通過城市資源公平配置及公共服務的均等化。
目前，浙江中小城市、中心鎮發展相對滯后的原因較多，根本在于城市等級太多，而教育、衛生、文化、金融等資源分配多按行政等級進行。加上我國實行城鄉統一治理模式，中央和省級政府對城市建設有重要的規劃權、指導權，對中小城市、中心鎮來說，其建設發展面臨的“婆婆”不僅數量眾多，并且輩分頗高。
按照“經濟人”假設，只要城市資源按行政等級分配，就難避免不同等級城市間資源配置的不公平性。相對縣城在設區市中的地位，中心鎮在縣中的“獨立”地位更低，不少部門、機構為縣派出單位，其行政權、財政權有限，且不完整，導致城鎮建設用地普遍缺乏，醫院學校商場等資源缺乏，宜居宜業環境較差。浙江積極推進的“小城市培育試點”、“擴權強鎮”，雖有很強針對性，但也面臨制度設計層面的缺陷。例如，相對“省管縣”主要是把設區市級部分權責讓渡給縣，省在激勵機制設計上較為中性，“小城市培育試點”、“擴權強鎮”為省指導，縣操作，如何保障縣下放權力有待考察。同時，小城市、中心鎮采用類似“省管縣”縱向擴權，意味著需新設立政府部門、增加編制，而將導致機構疊床架屋、管理成本加大。
為此，廣東的“簡政強鎮”值得學習。作為試點，順德區容桂街道按照“宏觀決策權上移，微觀管理權下移”原則, 通過授權、委托和下伸機構等形式，在產業發展、城市建設、社會管理、市場監管、公共服務等領域,依法賦予縣級行政管理權限；整合內設機構，把原28個部門整合設置為11個機構和2個分局，實現黨務、政務決策管理的扁平化；轉變政府職能，組建有社會力量參與的公共決策和事務咨詢委員會，負責對街道的公共決策、財政預算等提出意見和建議，表達各方訴求。這樣，通過注重行政管理的橫向扁平化，較好實現了城市資源配置力增強的同時提高行政效能。目前，容桂街道試點正在廣東省域推廣。
但廣東“簡政強鎮”也未有效解決縱向的行政扁平化執行難問題。在歐美國家，城市并無行政等級，無論城市大小都有平等的治理權、發展權，不會面臨按行政等級配置行政類或類行政城市資源問題。同時，因受獨立的市議會監督，市長權限及行政部門的設置與授權等得到有效監控，行政結構扁平化程度較高，政府決策執行力較高。
因國情不同，浙江新型城市化中的扁平化改革難以照搬歐美模式，但無論是縱向還是橫向的扁平化改革方向都應堅持。縱向扁平化上，需以行政類或類行政資源的公平配置，實現不同城市發展權的平等為方向和重點，進一步理清設區市、縣城、小城市、中心鎮間的利益關系，明確癥結關鍵和解決方案，不斷提高“擴權”的科學性、徹底性。橫向扁平化上，要探索類似廣東的大部制改革與政府職能轉變，結合有社會力量參與的公共決策和事務咨詢委員會建設，推進小城市、中心鎮行政管理扁平化。
總之，浙江新型城市化，需作為一項頂層設計，與政府行政管理理念、制度創新結合，才能更好發揮其在實現基本現代化中的作用，實現浙江新型城市化有效推進、政府管理服務現代化、經濟社會發展現代化的“三贏共彩”。
【作者系浙江省發展規劃研究院】
