以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月15日
星期六
設為首頁
|
加入收藏
搜索
作者簡介：
顧云昌，著名房地產專家、學者，中國房地產研究會副會長，住房和城鄉建設部住房政策專家委員會副主任，北京大學博士后導師。30余年從事住宅商品化、住房制度改革和房地產市場的研究，曾多次參與國家房改政策的研究和制訂，是國家房改方案的主要起草人之一。
回顧中國房地產業的發展歷程，從住房福利制到住房商品化、市場化，中國房地產業從計劃經濟下的附屬品到今天市場經濟下的國民經濟支柱產業，這一歷程并不是一帆風順的，而是在經歷曲折中不斷探索中前進的。直到現在，中國房地產業發展仍面臨著諸多問題。我從房改政策、保障房與城市化幾個方面簡單談談看法。
房改：發展歷程與突破
計劃經濟時代，我國一直實行福利分房政策。上世紀80年代中期以后有過多次住房制度改革的試點和嘗試，直到1998年房改方案出臺，福利分房才宣告終結。在福利分房的時代，住房不是商品，不能用來買賣的，這一觀念在人們腦海中根深蒂固。
房地產市場化、商品化有兩個前提，我比喻成兩個發動機：一個是住房商品化，一個是土地使用權的商品化。上世紀80年代初，當時的建設部就成立了中國住房問題研究會（中國房地產研究會的前身），來研究這“兩化”問題。當時還請了經濟學家于光遠和社會學家費孝通來當顧問。
住房商品化，首先將“住房是商品”在理論上形成共識，然后開始研究住房制度改革。在中國，城鎮土地是國有的，土地所有權是不能買賣的。如何讓其成為商品，進入市場？我們的辦法是讓土地的使用權商品化。現在市場上買賣、租賃的就是土地使用權，土地出讓金其實是土地使用權的出讓金。有了這“兩化”，房地產市場的形成就有了理論依據和“物質基礎”。
房改不是一蹴而就的，在1998年房改方案之前，也經歷過大大小小多次房改嘗試，有過煙臺的房改方案、小城鎮的房改方案、上海的房改方案等。
煙臺方案
1986年前后煙臺進行的房改方案試點，是把兩個商品化從理論推進到實踐的第一步。煙臺方案之前，全國公房均為低房租。國家和單位蓋了房子以后，以每月每平米1毛錢的房租出租。而當時的維修、管理費大概是2毛3，不僅租金不夠養房子，房子越來越破，而且導致國家投資建房越多，包袱越重。低房租被認為是困擾當時中國房地產發展最大的障礙，煙臺方案就是以租金改革為主要內容的改革。通過提租補貼（即提高租金、增加補貼），使租金提高到每平方米一元左右，使房租能夠初步體現商品的性質。雖然改革的積極性很高，但是煙臺方案運轉不久，進入了困境——補貼沒有來源。
小城鎮方案
這是以舊公房出售為突破口，推行住房私有化。當時大城市80%以上的房子是公房，而小城鎮公房比例較低，如按公房提租補貼，會出現不合理，小城鎮政府也無力補貼。舊公房出售便在中小城鎮成為房改的突破口。一方面老百姓有了房子，另一方面政府不僅不用補貼租金，而且還能通過賣舊公房收回一定的租金，再去蓋房子銷售。但這條道路能不能也在大城市走的通？我們沒有把握。
增量改革方案
1998年我所在的建設部住宅研究所提出了“增量改革”方案，這是參考匈牙利、東歐國家住房改革設計的一個方案。簡單來說是新房新制度，老房老辦法。即老房子暫時不進入市場，把新蓋的房子推進市場。隨著時間推移，商品化的房子比例逐步增長，實現從量變到質變。這個方案曾經受到國家最高決策者的認可，時任國務院秘書長、國務委員陳俊生專門請我到中南海去匯報。后因要加快推進住房的私有化，增量改革方案最終沒有得到采用。
總結之前的房改方案，實際上有兩條思路：一條思路是以價格改革為主導的提租補貼，但是遇到補貼資金問題；另一條思路是產權改革，把公房變為私房進行出售，但出現“六四”政治風波后也就擱置下來了。
上海方案
1993、1994年的時候又出了上海方案，當時的上海市市長朱镕基總結了各方面的經驗，將提租補貼、公房出售、公積金幾種方案組合在一起形成上海方案開始推行。大概到1994年，當時公積金和提租補貼并舉已基本形成共識，國務院召開住房制度改革工作會議，明確提出要在全國出售公房，推行上海等地的改革方案，全面改革住房制度。但是新方案還沒有開始實行，有些地方就出現了以低價銷售公房的現象。為了防止國有資產流失，再加上對當時方案爭論也比較多，又停止了。
住房制度改革幾起幾落，幾經周折，尚未取得突破性的進展。但是積累了很多試點的經驗，在社會上產生了很大的影響，為下一步中國住房制度改革打下了基礎、鋪了路。
房地產市場化：成就中國經濟十年發展的引擎
1998年房改方案的出臺，是中國經濟和社會發展史上的一件大事。1998年6月，國務院決定，黨政機關停止實行近40年的實物分配福利房的做法，推行住房分配貨幣化。住房商品化、房地產市場化的時代終于到來，這一改革也給中國經濟的發展注入了強大動力。
新的經濟增長點和新的消費熱點
1997年秋天提出：住宅建設可以成為新的經濟增長點、新的消費熱點，不久又組織了一個全國性的房改領導小組，確定以建設部部長俞正聲為負責人，由發改委、財政部、銀行、建設部、土地部門等若干部門參加，共同制訂房改方案。
房改領導小組大概從1997年 9、10月份開始起草工作，各部委有上百人參加起草小組工作，大約在春節前后形成了一個比較完整的方案。1998年6月全國房改工作會議召開，宣布從1999年起要停止住房實物分配，實行貨幣化分配。
四輪驅動房改
房改方案主要有四大內容，我比作為“四輪驅動房改”。第一個輪子是分配制度的改革，從過去的實物分配變成貨幣化分配；第二個輪子是供應體制的改革，建立起對不同收入家庭采取不同的住房供應政策的體制。明確了向低收入家庭提供廉租房，向中低收入家庭提供經濟適用住房，向中等收入以上家庭提供商品房。第三個輪子是建立二手房市場體系。開放二手房市場進行交易。第四個輪子是建立房地產金融體系，即向買房人提供按揭，提出首付20%，又以30年還本付息以鼓勵百姓買房。
分配制度改革真正開始是在2000年。因為考慮到新舊制度的交叉，擔心老百姓對新的住房制度不理解、購買力沒起來，為了同時達到改革住房制度和拉動經濟增長兩個目的，1999年就提供了一個過渡期，我把1999年叫做“舊體制的死緩”。這一年允許單位繼續買房，但是不能以無償的方式把買來的房分配給員工，只能以房改成本價來賣給員工。這樣既加快了住房投資的周轉，又適應了個人進入市場的步伐。到2000年，政策上才規定再不允許單位買房，只能由個人進入市場買房。
大力發展經濟適用房
當時大多數家庭都被認定為是中低收入家庭，買不起商品房，所以，作為保障房的經濟適用住房要占到主流、作為供應的主體。當時有的城市和地方，經濟適用住房的比例占到了60%。經濟適用住房只售不租，目的不僅是為了快速收回資金再蓋房子，同時也希望通過帶動建筑業、建材業整個行業來拉動經濟增長。為了促進銷售，經濟適用房開始時，在許多城市基本上是放開供應的。
放開供應還有另一個原因—管理沒跟上。香港的居屋（相當于我們的經適房）是由政府負責配售，嚴格管理，一個一個進行審查。但是我們經濟適用房數量很大，政府的管理顧不上，交給了開發商開發和配售。其結果在不少城市房子越蓋越大、配售混亂，經濟適用房也變了味，以致成為了炒樓的一種對象。針對這種現象，有些地方如江蘇、廈門等很快規范下來，也有些地方長久沒有得到規范，造成不少后果，以致于至今人們對經濟適用房仍有很大爭議。
住房商品化和土地使用權商品化
是推動房地產這架飛機高速翱翔的兩部發動機，那么，燃料庫則是金融，它源源不斷地提供資金給發動機。買地有金融支持，買房有金融支持，飛機快速起飛，拉動中國的經濟增長。縱觀世界經濟，房地產市場出問題都和金融有關，問題就在于金融杠桿率太高。美國的金融問題出在次貸，在低利率、零首付，杠桿率的撬動下，使沒有能力的人具備了買房的能力，實際上這個能力是虛假的，形成了泡沫。日本和香港的問題在于，銀行的貸款幫助了相當多的人買了多套房，變成了炒房。所以說，要防范金融風險、保障經濟安全最關鍵在于把握好金融杠桿率。美國、日本、香港的房地產泡沫問題都出在金融杠桿率。中國現在房地產市場的問題也是杠桿率過高造成的。前年，在強力的刺激經濟的政策驅動下，極其寬松的貨幣政策，幫助許多人買了房子，用銀行的錢炒房，就產生了相當多的泡沫。
房地產金融方面除了杠桿率過高，還有金融滯后的問題。一方面，金融產品太匱乏，老百姓有錢卻缺乏投資渠道，只有存銀行。盡管最近銀行加了幾次息，但仍是負利率。有人這么說：“存銀行被打劫，買股票被套牢，買黃金看不清，買古董怕上當”，財富階層缺少投資渠道，必然選擇買房這一途徑；買房再加上銀行的金融杠桿，泡沫就吹起來了。另一方面，房地產開發商資金緊張，銀行收緊資金，嚴重缺乏房地產的融資渠道。如果能讓民間資金通過基金、債券、股票的辦法投入到房地產的前端，輸入到開發商手里，讓老百姓分享房地產開發的收益，既可以讓老百姓實現投資價值，開發商又可緩解資金短缺問題，銀行也降低了風險。房地產市場的健康發展，不僅要打擊投資、炒房，而且要讓客觀存在著的資金如何找到合適的投資渠道，可以通過合理合法的途徑將財富階層的錢疏導到開發商手里來，用于房地產開發投資。
一個健康的房地產市場，應該要打通兩條出路：一條就是解決中低收入家庭住房問題的出路，即大力發展保障房；第二條是中高收入家庭的錢的出路。開辟這條路，就需要金融創新。其中，通過房地產信托基金和私募基金是一些新的嘗試。
值得欣慰的是，十余年的房改歷程的確給房地產市場乃至整個國民經濟帶來了巨大的拉動力，公積金、銀行信貸等制度的建立與完善，很大程度上進一步成就了房地產業的輝煌。我認為中國近十年經濟的發展，與兩件事關系緊密：一是住房制度改革，推動了幾十個行業發展——住宅建設的產業鏈很長，涉及到建材、化工、鋼鐵、金融、中介服務業等諸多行業，而且大大增加了社會就業；二是加入WTO，使中國經濟融入世界，強大的出口有力拉動了經濟增長。
保障房：建設中國特色住房保障體系
大力發展保障性住房市場，才有可能全面解決老百姓的住房問題，也才能使房地產市場得到均衡發展。新的房地產調控政策是住房制度改革的升華和補充，有利于建立起我國的房地產的雙重體系——保障房體系和商品房體系。
歷史問題、現狀與對策
1998年的房改方案明確提出要建立包括經濟適用房和廉租房的保障房體系。但應當承認，保障體系執行過程當中出現了一定的偏差，由于政策的一些變化、加上體制和社會輿論等原因造成2005—2009年這幾年保障房建少了。
2000—2003年這四年保障房的投資規模大概占到住宅建設總投資規模的14%—15%。但是一方面由于經濟適用房管理上出了一些紕漏，社會上對經濟適用住房的反對、批評聲很多，強烈要求取消；另一方面，經濟適用房土地劃撥免費出讓，對地方財政收入產生影響，因而地方政府的積極性不高。特別是2004年以后，經濟適用住房的定位發生了變化，由原來面向中低收入家庭配售變為面向低收入家庭銷售。這一變產生了兩個問題：第一是數量減少了。因為低收入家庭（低保家庭）數量少，占到全社會5%—10%，經濟適用房的投資規模便大大下降了，2007—2009年經濟適用房的投資只占到總投資規模的4.4%—4.6%。第二是由面對中低收入家庭（夾心層），變為面向低收入家庭之后，將夾心層排除在保障房之外了。隨著商品房價格的迅速上漲，使夾心層無力承受商品房價格，廣大中低收入家庭加上一部分中等收入家庭就成為房地產市場中的棄兒和被遺忘的角落。
80后是住房問題的焦點
我們現在的問題主要是夾心層的問題，“夾心層”當中又以80后為主。80后是我國現在社會中的一支主力軍，是網絡的主體，在媒體中也很有話語權，但是住房很尷尬。60后買到了房改房，70后買到了經濟適用房，90后還沒到買房時候，而80后則與保障房失之交臂，只能進入市場。2004—2005年房價比較低的時候，80后還沒畢業；2005年以后房價上漲的時候80后步入買房的年齡，但是以他們現時的經濟能力，多數人根本買不起房。尤其是在北京、上海這樣的大城市，即使月收入五六千元也承受不了兩萬元一平米的房價。我認為80后夾心層的問題是中國住房問題的要害和核心問題，是當前焦點中的焦點。早在三年前我在《人民日報》發表的文章里就談到，要高度關注夾心層的住房問題：80后現在是階段性的低收入，而社會的輿論、“丈母娘需求”，導致他們千方百計要買房。租房雖然很合算，但是會覺得不體面。這一問題在北京、上海這樣的特大城市更為突出。
房地產市場調控正是為了解決這一問題，在控制商品房的價格過快上漲同時擴大保障房的數量。今年要開工建設保障房1000萬套。上一個五年，從2006年到2010年建成保障房1500萬套，每年平均300萬套；而今年和明年保障房是各1000萬套，每年保障房的規模是過去每年的3.3倍。現在保障房的覆蓋率是7%左右，到十二五結束的時候預計達到20%的覆蓋率，即享受保障房的家庭要占總戶數的20%。而北京、上海的比例可能高一點，一些中小城市10%、縣城5%—10%就可能滿足需求，因為畢竟房價與收入比在各個城市大不一樣。
房地產市場調控雙重目標
房地產市場雙向調控并有雙重目標。第一重目標是住有所居。住有所居是人人有房住，不是人人有房產。要解決人人有房住最關鍵不在商品房價格的降或升的問題，而在于各類保障房數量夠不夠、布局合不合理的問題，解決中低收入和低收入的住房問題必須依靠保障房。但是現在社會輿論認為解決住房問題的辦法就是降價。實際上，商品房房價再降也實現不了人人買得起房的問題，因為對中低和低收入家庭而言，他們只能支付得起保障房價位的房價和房租。
第二重目標是房地產市場的健康發展。控制商品房價格的主要目的是為了使房地產市場的泡沫不再進一步吹大和破滅，防范金融風險、防止房地產和國民經濟的硬著陸。現在很多人認為控制房價的目的是為了讓窮人買得起房子，這是認識上的錯位。我建議我們的媒體和屬于夾心層的年輕人更多關注保障房的發展速度、保障房的合理價位。
可以說，這次房地產市場調控是一個硬，一個軟。硬就是保障房的硬任務，這是有關民生問題的硬任務。軟就是軟著陸，房地產、中國經濟的軟著陸。一些國際論壇上，不少人認為中國的經濟有硬著陸的可能性，他們擔心貨幣擴張、流動性過剩，經濟發展速度放慢，一旦通貨膨脹剎不住，地方債務出問題，就有硬著陸的可能。房地產現在是中國經濟支柱產業，所以一定要扼住房地產泡沫進一步膨脹的勢頭。
實現“合理價位”關鍵在于合理的供應結構
總理講要達到“合理關鍵在于價位”。外界現在對合理價位的普遍理解是房價下跌了就可以回到合理價位，這值得商榷。大家都希望房價是“合理價位”，但是在現實生活中，沒有一種房價能讓所有人都滿意。因為中國社會不同的家庭收入差距很大，相對于不同收入的家庭，有不同的住房需求，不同的支付能力，因而“合理價位”是有很大差別的。商品房價位是適應中等及其以上收入家庭的價位，對于低收入和中低收入家庭來說，限價房、經濟適用房的價位（或公租房、廉租房的租金）才是能接受的“合理價位”。商品房價格即使下降了他們依然無法承受，而商品房價格達到他們所能承受的“合理價位”是不可能也是不現實的。因此，實現“合理價位”，關鍵在架構合理的住房供應結構，有不同的價位的住房供應，才能構成“合理價位”，讓不同收入水平的人都能買得起、租得起與其收入相適應的住房，才能達到“合理價位”，比如低收入者買（租）保障房，中等收入者買（租）商品房，高收入者買豪宅。
合理價位是我們追求的目標。我們正在形成不同價位的房地產市場，包括商品房市場和保障房市場，其中，有高檔商品房、中低檔商品房、限價房、經濟適用住房，還有公租房、廉租房。過去商品房一房獨大，保障房占比太小，形不成“合理價位”結構系列，現在把保障房發展放在首位，調整供應結構，以滿足低收入和中低收入者的需求，就能形成不同層面的合理價位。
中國房地產市場經過十幾年的發展歷程，取得了很大的突破，也經歷過不少困難和曲折，這有它的歷史必然性。盡管中國房地產市場仍有許多不可確定的因素，但是隨著住房保障體系不斷完善，我認為平穩發展將成為主流，我也相信，中國房地產業未來仍有很大的發展空間。
城市化進程：房地產市場的驅動力
中國的房地產市場會崩盤嗎？現在應該說不會。一方面國家進行商品房價格控制，抑制泡沫；另一方面房地產市場還遠未飽和，隨著城市化的推進，房地產市場的需求量還相當可觀。
城市迷局：人口膨脹與資源限制
從市場經濟來看，人口和房價也有一定的關系。有意通過抬高房價來限制大城市的人口從道德層面來說恐怕不妥當，但是客觀上來說許多國家大城市的房價和生活成本的確比較高，從而也相當程度上控制了城市人口的過度膨脹。大城市與中小城市在公共產品和公共服務方面有很大的差異，生活成本也有明顯的差別。以北京為例，它的限購政策要求納稅5年，比其他限購城市的年納稅證明嚴厲得多。究其原因，除了北京房價漲得過快的原因以外，與北京人口規模過度膨脹有關。北京市2020年的人口規劃是1800萬人，現在已經超過1900萬接近2000萬人。在這種現狀下，如果不控制人口，水資源等問題就會凸顯。北京、上海面臨同樣的問題，大城市不能無限膨脹。北京現在發展首都經濟圈，通過帶動河北周邊城市的發展來緩解人口和交通等壓力。這些周邊城市發展起來，居住在河北的但靠近北京的衛星城鎮的人員在北京工作就可以享受北京的一些城市服務。河北有“燈下黑”之說，北京燈火通明，但一進入河北馬上變得黑乎乎的。上海就不一樣，周圍昆山、蘇州、嘉興都發展得很好，成為一片城市帶。一城獨大的發展方式是缺少遠見的，現在北京、河北聯合起來，發展首都經濟圈是很好的，只可惜晚了一點。
以后戶籍要逐步放開，根據城市資源的稀缺性和城市提供基礎設施的情況，現在中小城市完全可以放開，省會城市可以適當地放開，直轄市像北京、上海現在提放開恐怕為時過早。一旦放開首先交通擁堵問題就會更嚴重。我常開玩笑說，現在中國幾個大城市，天津是天天堵，重慶是重復的堵，廣州是廣泛的堵，上海是上了路就堵，但是再堵也堵不過北京首都的首堵。
從全世界社會經濟的發展趨勢看，在城市化、工業化的進程中，人口都向大城市、向沿海積聚。全世界百分之六七十的人口都在沿海，都市圈也都在沿海。我們希望西北大開發，但那些地方缺水，無法大開發。從保護生態的角度出發，也應該向有水的地方發展。城市發展、積聚的時候，逐步形成合理的規模、城市帶、城市圈，這有一個過程。
城市化進程之困：基礎設施與公共產品投入不足
中國的城市化相對于工業化來說是滯后的。發達國家達到中國現在的工業化水平時，城市化的水平比中國現在要高出10至20個百分點。所以中國的城市化還要繼續推進、甚至加快推進，不應該忌諱城市化。如何推進城市化，關鍵是城市的基礎設施、公共產品和服務要跟上。投資應當朝這個方向進行引導。
有一種觀點認為，中國現在主要的問題都出在以投資拉動經濟的發展方式。我也同意這個觀點。這種方式要轉變，特別是中國的投資由政府主導、低效率的投資。制造業、工業的投資多，許多生產線是過剩的。又由于國內需求沒有那么多，所以又依賴大量出口。出口依賴型的經濟導致外匯大量進入，外匯占款過多，又造成流動性過剩，流動性又是造成通貨膨脹的主要原因之一。在投資和收入分配的時候，則傾向于投資者，作為投資者的企業和政府在分配中的比例不斷提高，而老百姓的收入在整個國民收入中的比重不斷下降，造成了收入分配中的不平等。除了工業項目的投資，還有一部分形象工程的投資，也同樣是過剩的。但同時，我們發現，在中國社會發展中，城市化的產品并沒有過剩，相反是短缺的。比如，住房難、交通難、醫療難、上學難。難就難在供應的不足上。在城市化需要的產品投入不足而又分配不均導致城市化進程緩慢。我們現在應該做的是，投資往城市化需要的工程和產品的方向引導和傾斜，而不是再大量開拓生產線發展工業產品或是建形象工程。比如開發商建星級賓館或是商場，這些是市場所需，起到拉動消費的作用，而且風險由企業來承擔。有新聞報道地方建比天安門廣場還大的城市廣場，某縣政府建“相當于8.5個美國白宮”大的豪華辦公樓，這些形象工程于城市發展是無益的。
推進城市化：規范第三市場的發展
我們不能把解決住房的眼光只盯著商品房市場。除了商品房，還要有保障房市場，甚至還有第三市場。第三市場和我們推進城市化有密切關系。城中村、農民房、集體宿舍、地下室，甚至“小產權”房，都可納入第三住房市場范疇。事實上，第三市場容納了城市化人口中的四分之一以上人口，在城市化過程當中這個市場是客觀上存在和需要的。但是現在不被重視，沒人管理。現在，“小產權”房是不合法的，農民房、城中村是亂七八糟的，地下室是不宜居的。不重視這個市場，城市化中的住房問題也難以解決。
房地產市場上的主要矛盾除了80后的大學畢業生，已經凸顯出來的另一個矛盾的主體就是80后的農民工。我認為有條件的地方都應該把農民工真正作為城市居民對待，現在有些地方已經開始把農民工叫做新市民，江西贛州已經有新市民公寓。國家第六次人口普查的城市化率的統計數字是49.68%，而城鎮戶籍人口的比例是三分之一左右，兩者之差達15.6個百分點，主要是農民工。這些家庭沒有享受到真正的城市生活，他們的人均住房面積只有5-10平方米。地下室要清空，又禁止群租，沒有考慮到農民工的承受力，政策雖然是好意，但是脫離了當前中國的實情。我們以前大學生集體宿舍一個房間住8個人、10個人，只要管理規范了，合住并不存在問題。真正把農民工納入城市的范圍，就要解決他們的住房問題。他們暫時買不起商品房，相應的的保障房沒有推出，只有這個既不規范又不被承認的第三市場。
中國房地產市場的潛力，正是來自城市化的進程。我認為中國的房地產市場的發展要防止大起大落，當前要做好軟著陸、控制好房價，同時，也應該看到城市化進程給中國房地產發展仍會帶來巨大空間。有人擔心中國房地產市場會像日本那樣很快出現泡沫破滅，我認為，現在中國不可能出現像日本那樣的情況。日本的泡沫風險是城市化率達到74%、75%之后出現的，而我們城市化率只有50%左右，今后還有大量的需求。另外我們匯率的變化也是漸進的，不像日元升值以后就收不住了。
因此我的結論是：商品化市場健康發展，保障房市場大力發展，第三市場規范發展，才能真正解決城市化當中的城市居民住房問題。
