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2025年03月13日
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《民法典》草案修改備受關(guān)注，在今年兩會(huì)上，全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任、城市化委員會(huì)委員蔡繼明就提交了一份關(guān)于修改《民法典·物權(quán)編》（草案）的議案。他向《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者透露議案的具體內(nèi)容如下：
《民法典·物權(quán)編》（草案）有關(guān)國有土地和集體土地所有權(quán)人的權(quán)利規(guī)定、用益物權(quán)的規(guī)定、建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定以及宅基地使用權(quán)的規(guī)定，沒有體現(xiàn)保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利的原則。
首先，根據(jù)《草案》第二分編“所有權(quán)”第四章“一般規(guī)定”第三十六條“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)依法享有占有使用收益和處分的權(quán)利”，既然憲法規(guī)定農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有，那么，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人（村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織）應(yīng)該具有與國有土地所有權(quán)人對(duì)其不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)依法享有同等的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。
其次，根據(jù)《草案》第37條“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”， 農(nóng)村集體土地所有權(quán)人也應(yīng)該有權(quán)在其自己的土地（包括集體所有的宅基地）上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。
再次，根據(jù)《草案》第三編“用益物權(quán)”第十章“一般規(guī)定”第一百一十八條“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，農(nóng)民作為宅基地的用益物權(quán)人對(duì)集體所有的宅基地也應(yīng)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。接下來的第一百一十九條中所說的組織、個(gè)人，顯然應(yīng)該包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個(gè)人，他們不僅可以對(duì)國有的自然資源（包括國有建設(shè)用地以及其中的宅基地），也可以對(duì)集體所有的自然資源（包括農(nóng)地和建設(shè)用地以及其中的宅基地）依法占有、使用和收益。
最后，根據(jù)本編第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”第一百三十七條“建設(shè)用地使用權(quán)人，依法對(duì)國家所有的土地享有占有使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”，這里所說的建設(shè)用地使用權(quán)并沒有特指城市國有建設(shè)用地，而是一個(gè)全稱判斷，應(yīng)該既包括城市國有建設(shè)用地也包括農(nóng)村集體建設(shè)用地。
然而，本編上述邏輯上前后一致順理成章的一般原則，事實(shí)上都只是針對(duì)國有土地說的，也就是說只適用于國有土地，一旦涉及農(nóng)村集體土地，一般原則就出現(xiàn)了例外。
首先，根據(jù)《草案》第一百四十二條：“建立建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)登記。建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)放權(quán)屬證書”以及以上各條款，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)在集體土地上有權(quán)自行建立建設(shè)用地使用權(quán)，似乎只需向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)登記即可，這種權(quán)利不應(yīng)該由其他的法律條款來賦予。然而，第一百五十四條卻規(guī)定“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理的法律規(guī)定辦理”，既然都是申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)，為什么集體土地和國有土地不能適用同一法律呢？
其次，《草案》第一百五十二條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”再往下看就會(huì)發(fā)現(xiàn)，此處的“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”其實(shí)僅僅指的是城市國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，而農(nóng)村住宅用地使用權(quán)并不等價(jià)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)，它被列入第十三章 “宅基地使用權(quán)”名下單獨(dú)進(jìn)行討論。
同為宅基地，之所以使用不同的名稱，就在于同地不同權(quán)，《草案》賦予了國有宅基地使用權(quán)和集體宅基地使用權(quán)不同的權(quán)能：城市國有的宅基地使用權(quán)具有建設(shè)用使用權(quán)的一般屬性，從而具有前面所規(guī)定的占有、使用和收益等用益物權(quán)的全部權(quán)能；而農(nóng)村集體所有的宅基地使用權(quán)人，按照第一百五十五條“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，只享有占有和使用的權(quán)利，沒有收益權(quán)，即不能出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等，從而不具備前述完整的用益物權(quán)屬性。
再次，《草案》第一百五十六條規(guī)定，農(nóng)村集體所有的宅基地使用權(quán)的取得行使和轉(zhuǎn)讓并不適用于《民法典·物權(quán)編》（草案）的相關(guān)規(guī)定，而是適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定。而新修正的《土地管理法》第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省自治區(qū)直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村居民出賣出租住宅后，再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)，國家鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民，依法自愿有償退出宅基地。
這里不僅對(duì)農(nóng)民擁有宅基地的數(shù)量和申請(qǐng)宅基地的權(quán)利（次數(shù)）做了嚴(yán)格的限制，而且對(duì)農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓的范圍做了嚴(yán)格的限定（即只能退還給村集體或轉(zhuǎn)讓給本集體成員），這顯然是對(duì)農(nóng)村集體土地所有制的歧視，不符合中共中央國務(wù)院關(guān)于完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑,農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價(jià)的精神。
針對(duì)上述城鄉(xiāng)土地不同權(quán)的矛盾，蔡繼明對(duì)《民法典·物權(quán)編》（草案）提出如下修改建議：
（1）根據(jù)《草案》第二分編 所有權(quán) 第四章 一般規(guī)定 第三十七條“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”，建議在《草案》第三十七條中增加一款：
農(nóng)村集體土地所有者有權(quán)在其宅基地上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)。
（2）《草案》第三分編 用益物權(quán) 第十章 一般規(guī)定 第一百一十八條 規(guī)定，“用益物權(quán)人享有的基本權(quán)利用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”；第十二章 建設(shè)用地所有權(quán) 第一百三十七條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”，第一百五十二條規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”這里規(guī)定表明，城市住宅建設(shè)用地?fù)碛星笆鲆话憬ㄔO(shè)用地的全部權(quán)能，而農(nóng)村住宅用地同樣屬于建設(shè)用地，其使用權(quán)同樣應(yīng)該擁有與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能，所以，建議將《草案》第十三章標(biāo)題“宅基地使用權(quán)”修改為：第十三章 農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)
將第十三章中所有宅基地使用權(quán)均改為農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)。
將《草案》第一百五十五條“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”修改為：農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。
（3）將《草案》第一百五十六條 宅基地使用權(quán)的取得行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定，修改為：農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)取得行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定。
但需要補(bǔ)充的是，由全國人大常委會(huì)審議的《土地管理法修正案（草案）》，有關(guān)農(nóng)村宅基地的權(quán)能（包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)）規(guī)定，應(yīng)與本《草案》的相關(guān)規(guī)定保持一致。
（4）根據(jù)前面的分析，既然國家、集體、個(gè)人作為市場經(jīng)濟(jì)的主體具有平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，其物權(quán)應(yīng)受法律平等保護(hù)，既然農(nóng)村集體土地所有權(quán)人與國有土地所有權(quán)人同樣有權(quán)在其土地上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)，也就是說，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)與國有建設(shè)用地所有權(quán)應(yīng)該具有同樣的擔(dān)保物權(quán)，則《草案》第四分編 擔(dān)保物權(quán) 第十七章 第一百九十條 下列財(cái)產(chǎn)不得抵押 第（二）款“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外”，理應(yīng)刪除。
經(jīng)過上述修改，農(nóng)村集體住宅建設(shè)用地使用權(quán)與城市國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)才能同樣具有《草案》所賦予的同等的用益物權(quán)的一切權(quán)能，包括占有、使用和收益權(quán)能，可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押；也只有這樣修改，《草案》關(guān)于城鄉(xiāng)土地的所有權(quán)、用益物權(quán)、宅基地的條款才能前后一致。
履職情況
蔡繼明表示，過去一年，除了按時(shí)列席全國人大常委會(huì)、出席全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)會(huì)議，還參加了國家發(fā)改委召開的十四五規(guī)劃專家委員會(huì)會(huì)議，出席了自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國務(wù)院發(fā)展研究中心等部門及高校科研機(jī)構(gòu)舉辦的有關(guān)土地制度改革的座談會(huì)并向有關(guān)部門建言獻(xiàn)策。另外，作為民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任，率專題調(diào)研組赴山西、黑龍江、青海、河南等地就土地制度改革、營商環(huán)境、中小企業(yè)融資難等專題進(jìn)行了調(diào)研，相關(guān)的調(diào)研成果一方面反映在本次全國人大擬提交的議案和建議中，另一方面反映在即將出版的《中國的土地制度改革》一書中。
