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2025年03月13日
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疫情全球蔓延，中國雖然已經度過最危急的時刻，但是還將面臨疫情帶來的全球經濟衰退的影響。此時，如何練好內功，迎接未來挑戰，推動改革顯然是處理好國內經濟下行矛盾最好的解決辦法。
剛剛頒發的中共中央國務院文件，提出了構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見，顯然是希望通過加大改革力度，降低經濟發展的成本和阻力，激活市場化潛力，應對可能面臨的全球化重大危機。
前些時候，有關部門已經頒發了涉及土地管理制度審批權限下放的文件，新頒發的中央文件又把推進土地要素市場化配置作為文件中最突出內容，說明土地管理制度改革在未來推進要素市場化配置改革中的權重和地位。
關于土地要素市場化的配置，是不是就是未來實現土地私有化，或完全按照西方發達國家的市場模式來配置土地資源，顯然不是，且有著本質區別。因為中國的土地所有制并不是私有制，而是兩種公有制，即國有和集體所有制。即使我們提出了土地要素的市場化配置，也不等于是按照私有制模式進行土地管理制度的改革。
可以肯定的是，改革的基本框架是建立在兩種土地公有制的前提下，如何按照市場化模式完成不同所有制主體之間的利益再分配，核心就是讓集體土地所有者分享更多的工業化和城市化收益，進而達到兩個目標，一個是提高資源配置效率，另一個則是實現城鄉融合發展。
處理好三個關系
土地要素配置的市場化改革，首先是如何處理各級政府之間對土地管理權限的再分配關系。
長期以來，出于耕地保護和防止土地資源過度開發，以及降低工業和城市發展成本的目標，中國對土地要素基本是按照計劃經濟模式進行管理的。也就意味著對土地的管理，需要通過各級政府有關部門來規劃、監督和具體實施。好處是強化了對土地資源的保護和利用。問題則是，一方面各級政府對土地出讓金收益的渴求導致了對土地開發的過度依賴；另一方面強化監管也在一定程度上影響了地方城市政府及時合理利用土地資源發展產業的積極性。
這在一定程度上也說明，中國土地管理制度的特殊性在于政府間的利益平衡和積極性的調動，對經濟發展強有力的支撐作用，這是中國市場化進程中，中央和地方政府之間的博弈關系，尤為重要。對于土地問題所要研究的是，在經濟下行的時候，如何通過調整中央和地方各級政府之間的關系，下放管理權限，更多給與地方調動土地資源的積極性，是中國要素市場化改革的一個十分鮮明的特征。
其次是土地要素市場化改革要解決政府和市場之間的關系。所謂政府管理和市場開發，就是要明確各級政府在土地管理方面的規劃、監管及審批的作用，包括政府公益性項目的開發征地如何進行市場化改革，這些應該是下一步改革的重點。
未來政府的作用應該是逐步減少在計劃管理和指標下達方面的作用，減少行政審批權的層層設置。重點是實施規劃管理，就是按照不同層級的國土空間規劃要求，實施科學管理。規劃確定的開發利用空間，可以下放管理權限，在開發過程中要減少政府干預，更多交給市場；而規劃嚴格限制的保護空間，則要強化政府監管。因此對各級政府和企業，在土地開發利用上，如何按照規劃要求，合理開發土地資源，并有效合理地利用土地資源，應該說可以有較大的彈性空間。
而在征地中調整政府和市場關系，目標是在規劃約束的前提下，把更多征地收益交給市場，而不是全部包攬在各級政府手中。因此縮小征地范疇，界定公益開發邊界，都是在更大程度上減少政府對土地要素市場化配置的干預。
再次就是在土地要素市場化配置中如何處理好城鄉關系的問題。重點在于農村土地以什么樣的方式進入城市的開發和建設，這是多年以來長期懸而未決的問題。
這既涉及如何認定農村集體土地的所有權問題，也涉及到如何降低開發成本，以利于城市化進程和產業發展。更關系到在歷史發展新時期，如何通過市場化方式保護農民利益，讓農民更多分享城市化紅利。促進城鄉土地要素市場的一體化進程，就是如何穩步有序推進農村集體建設用地進入土地開發的一級市場，而不是按照以往的通過各級政府征地轉化為國有，并對集體土地進行補償的方式。
這項改革的重大意義在于，只要符合國土空間規劃要求，只要不違背耕地保護特別是基本農田保護的原則，經過有關部門的監管和審批，集體建設用地可以直接進入市場，并分享土地開發收益，而不是通過其他開發主體獲取有限的補償收益。這里提供的開發方式和合作方式，可以有許多新的探索。集體土地所有者是否可以直接成為開發主體？是否可以與開發商合作享有平等的股權收益？
當然，這一類開發還是需要有嚴格的約束條件，也還要受到國家其他政策的限制。例如，是否能夠開發房地產，還是發展工業和服務業？還包括出于生態環境保護的限制等。但無論如何，至少相對于過去通過政府征地和補償形成的集體收益，未來可以直接分享開發紅利是一次實質性改變。
破除制度性缺陷
土地管理制度改革還涉及到中國的耕地保護問題。畢竟中國的糧食供給不能滿足14億人口的需要，在關乎糧食安全的問題上，要確保足夠的耕地總量才能滿足中國主要農產品達到95%的自給能力。
上世紀八九十年代工業化和城市化快速發展進程中形成的粗放型發展模式，以及地方基層政府強烈占用土地的動機，迫使中央政府不得不采取極為嚴厲的土地管理政策，并確定了基本農田保護制度，對土地利用按計劃下達指標，嚴格限制地方政府占地的利益動機。從幾十年的實踐效果看，在一定程度上遏制了大規模的耕地占用，基本農田的總體規模沒有受到影響。但是對基本農田之外的耕地占用，以及對農村集體建設用地的處置權矛盾始終沒有得到解決。
近20年來，城鎮化發展使得城市發展的用地規模大幅度增加，城市建設用地面積從上個世紀九十年代的2.2萬平方公里發展到目前的5.6萬平方公里，農村集體建設用地從17萬平方公里增加到19萬平方公里。同期，中國的城鎮常住人口從4.37億人增長到現在的8.48億人，農村常住人口從8.2億人減少到現在的5.52億人。城鄉人口此消彼長，但城鄉兩頭都在增加建設用地。
這些現象說明，傳統以政府為主導的土地管理模式雖然在很大程度上保護了耕地的基本保有量，但是并沒有適應農村人口進城的變化過程，在遏制集體建設用地擴張和集約利用土地等方面，還存在著嚴重的制度性缺陷。
因此，探索市場化改革，通過擴大集體經濟組織所有者的利益分享機制，把政府從土地利用和開發的直接參與者轉變為監管者，更有利于提高土地利用效率。
土地要素配置的市場化改革，也涉及到未來房地產發展。中國房地產出現結構性波動，原因在于政府和市場的雙重推動。目前的問題是在有房地產需求的都市圈和城市群地區，也在限制房地產開發，而在經濟發展相對滯后、人口凈流出的城市和地區，政府對房地產開發帶來的土地出讓收益卻有著強烈的擴張動機。
如何通過國土空間規劃來進行約束和調整，如何因地制宜地平衡各類地區的土地開發能力和權限，一方面要按照人口空間分布格局來確定開發原則，另一方面也要鼓勵和支持人口流出地區有效利用土地資源，降低發展成本，吸引產業進入，帶動就業。因此，因地制宜制定規劃和產業開發政策，在當前顯得尤為重要。更重要的是，也需要其他方面的配套改革來支持。例如，戶籍管理制度改革應該及時跟進，才可以從根本上解決區域和城市間用地需求和實際利用之間存在的不合理配置問題。
雖然我們看到了土地要素配置的市場化改革，方向和思路已經基本明確，但是面對重大利益結構調整，真正落實還需要克服來自各方面的阻力，也需要通過深入探索來總結經驗，才可以轉化為進一步推廣的各種模式。
我們也注意到，還有一些政策上的禁區，需要進一步研究和探討。例如農村宅基地的流轉，是否仍局限于集體經濟組織內部，還是可以擴大到城鄉范疇？集體建設用地增減掛鉤模式，如果允許集體建設用地進入城市一級市場，是否還有存在的必要？如何給各類存量用地性質的轉換更為明確的政策思路？如何調整有關的稅費和降低成本等問題，還需要進一步細化政策。
土地要素市場化的方向已經明確，但絕對不是按照西方發達國家私有制的市場化模式。因為沒有前車之鑒，所以還需要深入探索，也要尊重實踐，關鍵在于有關部門如何貫徹落實并有所作為。
（作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家）
