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2025年03月12日
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何 偉：中國人民大學國家發展與戰略研究院
摘要：本報告依據影響人口城鎮化率的管理不可控因素進行了城市分類，在此基礎上利用正態分布統計學規律構建了中國280多個地級以上城市人口城鎮化發展績效標桿體系，并據此對2000年、2010年京津冀城市群人口城鎮化率發展績效展開對標評估，并依據影響人口城鎮化水平的管理可控性因素展開定量分析，并相應地提出了針對不同類型城市的人口城鎮化發展對策建議。
研究背景
人口城鎮化通常指人口向城鎮集中或鄉村地區轉變為城鎮地區，從而變鄉村 人口為城鎮人口，使城鎮人口比重不斷上升的過程。改革開放以來，中國物資財 富積累與經濟增長速度的加速期，同時，也伴隨著一場史無前例的人口城鎮化過 程。據有關數據統計，我國人口城鎮化率由1978年的17.92%上升到2015年的56.1%， 年均增長1.02個百分點[1]。人口城鎮化對于提升我國經濟增長速度、調整產業結 構、擴大內需規模，以及加快供給側改革等國家重大經濟發展戰略具有重要的支 撐作用。面臨“十三五”新一輪的人口城鎮化發展任務，適時提出人口城鎮化發 展目標和對策建議，對于指導地區政府制定和實施科學、合理化的新型城鎮化發 展道路，具有十分重要的理論與現實意義。
雖然，我國人口城鎮化發展速度較快，但人口城鎮化的空間差異問題越來越突出，不同區域、不同省份、不同城市之間的人口城鎮化水平存在明顯的差距[2]。 從東、中、西三大區域來看，東部地區的城鎮化水平最高為 59.9% ，中部地區次之為45.28%，西部地區最低為41.43%，東部與西部的城鎮化水平相差約18個百 分點。因此，因地制宜地提出不同地區、不同城市的人口城鎮化發展目標和對策建議顯得尤為重要。人口城鎮化問題研究的核心在于從政策引導和管理的角度提出合理的、具有可操作性、可復制性的人口城鎮化發展戰略對策，凝練出人口城鎮化發展經驗和值得推廣的模式。鮮有從公共管理的視角對人口城 鎮化發展水平展開績效評估。
本研究將嘗試從政府公共部門績效標桿管理引入到人口城鎮化率發展狀況評估當中，基于影響人口城鎮化率的管理不可控制因素，構建了中國地級以上城市人口城鎮化率標桿體系，并以此為評估標準，對中國地級以上城市的人口城鎮化水平發展績效展開評估，識別各地級以上城市人口城鎮化率水平在全國所有地級以上城市和不同類型城市中的具體位置和變化趨勢；同時，此基礎上識別了影響人口城鎮化率的諸多管理可控制因素，提出了針對不同類型城市的人口城鎮化 發展對策建議。
研究結果
基于影響人口城鎮化率的管理不可控因素展開城市分類，進而建立中國地級以上城市人口城鎮化率標桿體系。
如表 1 所示，全國所有地級以上城市總體人口城鎮化率標桿的上臨界、下臨界值呈上升趨勢，全國平均受教育年限高的城市人口城鎮化率標桿的上臨界、下臨界值均 呈上升趨勢，平均受教育年限低的城市人口城鎮化率標桿的 上臨界、下臨界值均呈上升趨勢，由此可見，平均受教育年限高的城市人口城鎮化率顯著高于平均受教育年限低的城市，前者是后者的1.65 倍之多。
平均受教育年限高、人均 GDP 高的城市人口城鎮化率標桿的上臨界、下臨界值均呈上升趨勢，平均受教育年限高、人均 GDP 低的城市人口城鎮化率標桿的上臨界、 下臨界值均呈上升趨勢，其人口城鎮化率標桿值均高于全國地級以上城市總體水平。平均受 教育年限低、人均 GDP 高的城市人口城鎮化率標桿的上臨界、下臨界值均呈上 升趨勢，平均受教育年限低、人均 GDP 低的城市人口城鎮化率標桿的上臨界、下臨界值 均呈上升趨勢，其人口城鎮化率標桿值基本低于全國地級以上城市總體水平。
平均受教育年限高、人均 GDP 低、二產比重高的城市人口城鎮化率標桿的 上臨界、下臨界值均呈上升趨勢。總體表明，二產比重的升高對于平均受教育年 限高、人均 GDP 低的城市人口城鎮化水平提升起到負面效應。
平均受教育年限低、人均 GDP 低、二產比重高的城市人口城鎮化率標桿的上臨界、下臨界值均呈上升趨勢，平均受教育年限低、人均 GDP 低、二產比重低的城市人口城鎮化率標桿的上臨界、下臨界值均呈上升趨勢，平均受教育年限低、人均 GDP 低、二產比重低的城市人口城鎮化率標桿值基本高于平均受教育年限低、人均 GDP 低、二產比重低的城市。總體表明：二產比重的升高對于平均受教育年限低、人均GDP 低的城市人口城鎮化水平提升起到正向效應。
根據已構建的不同類型城市的人口城鎮化率標桿體系對京津冀城市群的 13個地級以上城市為案例城市展開評估，結果如圖 2 所示：全國地級以上城市范圍 中，2000 年、2010 年，北京市、天津市的人口城鎮化率一直處于全國先進水平；石家莊市、唐山市、秦皇島市、張家口市、廊坊市的人口城鎮化率全國地級以上城市中一直處于中等水平；邢臺市、保定市、衡水市、承德市的人口城鎮化率始 終處于落后水平；邯鄲市、滄州市的人口城鎮化率由落后水平轉變為中等水平。
在平均受教育年限高的城市類別中，北京市、天津市的人口城鎮化率一直處于先進水平；石家莊市、唐山市、秦皇島市、廊坊市的人口城鎮化率始終處于落后水平；在平均受教育年限低的城市類別中，邯鄲市、保定市、張家口市、承德市的人口城鎮化率始終處于中等水平，而衡水市、滄州市、邢臺市的人口城鎮化率卻由落后水平轉變為中等水平，城鎮化增長幅度較快。
在平均受教育年限高、人均 GDP 高的城市類型中，北京市人口城鎮化率一直保持先進水平，而天津市人口城鎮化率則由先進水平轉變為中等水平。在平均受教育年限高、人均 GDP 低的城市類型中，石家莊市、唐山市的人口城鎮化率由落后水平轉變為中等水平， 城鎮化速度相對較快；而秦皇島市、廊坊市的人口城鎮化率卻始終處于落后水平，城鎮化速度相對較慢。在平均受教育年限低、人均 GDP 低的城市類型中， 邯鄲市、張家口市的人口城鎮化率由中等水平轉變為先進水平；滄州市、邢臺市、 承德市、保定市的人口城鎮化率始終處于中等水平；衡水市的人口城鎮化率由落后水平轉變為中等水平，城鎮化速度相對較快。
在平均受教育年限高、人均GDP低、二產比重高的城市類型中，石家莊市、 唐山市的人口城鎮化率由落后水平轉變為中等水平，廊坊市的人口城鎮化率一直 處于落后水平；在平均受教育年限高、人均GDP低、二產比重低的城市類型中，秦皇島市的人口城鎮化率始終處于落后水平。在平均受教育年限低、人均GDP 低、二產比重高的城市類型中，邯鄲市、張家口市的人口城鎮化率由中等水平轉變為先進水平；滄州市、承德市、保定市的人口城鎮化率一直處于中等水平；邢 臺市、衡水市的人口城鎮化率由落后水平轉變為中等水平。
參考已有文獻基于影響人口城鎮化率的管理可控制性因素選擇，依據數據的可獲得性、可比性、代表性等原則，從經濟收入、消費水平、人力資本、科技創 新、對外貿易、基礎設施、固體資產投入、服務業就業、交通發展、公共服務保障、金融儲蓄等方面分別選取人均一般財政預算收入、人均職工工資總額、人均 社會消費品零售總額、教育支出財政占比、科技支出財政占比、人均實際利用外資額、人均公園綠地面積、人均城市道路面積、人均城市維護建設資金支出總額、 人均全社會固定資產投資總額、人均房地產開發投資完成額、萬人城鎮個體就業人員數、萬人居民服務和其他服務業從業人員數、人均客運總量次數、萬人醫院、衛生院床位數、萬人醫生數和人均城鄉居民儲蓄年末余額等17個指標變量與因變 量人口城鎮化率進行逐步回歸分析，深入分析各個管理可控制性指標對人口城鎮 化水平的影響。可以發現：
(1)在平均受教育年限高、人均GDP高的城市中，以人均城市道路面積為代表的城市基礎設施建設規模對人口城鎮化率的發展起到正向積極作用，人均城市道路面積增長一個百分點，將帶動人口城鎮化率增長2.225個百分點，即土地城鎮化規模將迅速帶動人口城鎮化的增長；但是，在人口城鎮化的過程中，以人均公園綠地面積為代表的基礎設施建設質量與當前的人口城鎮化水平不相符， 需要積極加強城市生態環境基礎設施建設的投入。
(2)在平均受教育年限低、人均GDP高的城市中，以人均城市道路面積為代表的城市基礎設施建設規模對人口城鎮化率的發展起到正向積極作用，人均城市道路面積增長一個百分點，將帶動人口城鎮化率增長 1.709 個百分點，即土 地城鎮化規模帶動人口城鎮化率增長幅度小于平均受教育年限高、人均GDP高 的城市；另外，萬人居民服務和其他服務業從業人員數對人口城鎮化率起到正向積極作用，萬人居民服務和其他服務業從業人員數增長一個百分點，將帶動人口城鎮化率增長0.997個百分點，中心城鎮的服務業就業是拉動該類型城市人口城鎮化率增長的一個重要驅動力。
(3)在平均受教育年限高、人均GDP低、二產比重高的城市中，雖然以人均城市道路面積為代表的城市基礎設施建設規模對人口城鎮化率的發展起到正 向積極作用，但是其影響力度逐漸減弱，人均城市道路面積增長一個百分點，將帶動人口城鎮化率增長0.468個百分點，土地城鎮化規模對人口城鎮化增長的勞動能力逐漸弱化；相反，該類型城市中，以科技支出財政占比為代表的科技創新驅動、以人均公園綠地面積為代表的基礎設施建設質量與其人口城鎮化水平均 不相符，該類型城市應加大科技創新的投入與產業孵化能力建設，通過科技創新、產業結構調整和城區生態環境基礎設施建設，吸引高素質人才的落戶，不斷提高人口城鎮化率和質量水平。
(4)在平均受教育年限高、人均GDP低、二產比重低的城市中，除以萬人擁有醫生數為代表的公共服務保障性變量對人口城鎮化水平存在明顯的不相符外，其他影響因素均不明顯，該類型城市應加強人口城鎮化與公共服務保障性事業建設的協調發展。
(5)在平均受教育年限低、人均GDP低、二產比重高的城市中，以萬人居民服務和其他服務業從業人員數為代表的服務業就業變量因素對于人口城鎮化的拉動起到顯著的正向作用，但以萬人擁有醫生數為代表的公共服務保障性變量因素與其人口城鎮化發展較為不相符，該類型城市應繼續提升中心城鎮服務業的深度和廣度，持續引導農村農業人口向中心城鎮的非農化轉移，并在此過程中， 加快自身城區公共服務保障性工程的投入建設。
(6)平均受教育年限低、人均GDP低、二產比重低的城市中，以萬人居民 服務和其他服務業從業人員數為代表的服務業就業變量因素和以萬人擁有醫生數為代表的社會保障性變量因素均對人口城鎮化的拉動起到顯著的正向作用，該 類型城市也應繼續延伸服務業產業鏈條的深度和廣度，保障公共服務領域供給的健康發展。
結果討論
(1)基于正態分布統計規律所構建人口城鎮化率標桿體系是可行的。人口城鎮化率績效標桿上、下臨界值涵蓋了眾多城市的人口城鎮化發展水平信息，原則上充分反映出我國目前人口城鎮化的總體水平，為不同城市的城鎮化率管理目標設定提供參考依據。
(2)基于管理不可控因素的城市分類凸顯人口城鎮化發展績效評估的管理意義。文章利用影響人口城鎮化率的管理不可控因素對城市進行分類，分類后影響城市人口城鎮化水平的客觀因素被剔除，類內城市之間的可比性增強。造成城市人口城鎮化水平差異的原因是諸多管理可控性因素，通過引入和學習類先進城市的實踐經驗，實現落后城市的人口城鎮化績效迅速提升，管理意義更加凸顯。
(3)人口城鎮化率標桿分界點設定需要反復斟酌，確定出不同管理需求下的標桿體系。如，人口城鎮化率判定越嚴格，標桿的上下臨界值之間的距離越大；反之則越小。
(4)本研究在剔除諸多影響人口城鎮化水平的管理不可控制因素的基礎上，展開不同類別城市影響人口城鎮化水平的管理可控制性因素的分析，從定量分析的視角基本上識別清楚處于不同城市化水平階段、不同類型城市的主要管理可控因素，尤其是人口城鎮化率高的城市，其土地城鎮化水平也相對較高；人口城鎮化率低的城市，其服務業就業規模、公共服務與社會保障呈正相關。
(5)由于篇幅關系，本研究未能對影響城市人口城鎮化率的主要管理可控制性因素進行逐一城市分析，例如，在平均受教育年限高、人均GDP高的城市類型中，人口城鎮化率始終處于先進水平的城市分別為北京市、烏海市、上海 市、廣州市、珠海市、佛山市等，這些城市在促進人口城鎮化率快速發展的過程中，其主要管理可控性變量的歷史發展變化又是怎樣的，并最終形成最佳實踐案例，這也將是本研究需待進一步研究的內容。
主要結論
本文依據影響人口城鎮化率的管理不可控因素進行了城市分類，在此基礎上利用正態分布統計學規律構建了中國280多個地級以上城市人口城鎮化發展績效標桿體系，并據此對2000年、2010年京津冀城市群人口城鎮化率發展績效展開對標評估，識別其在全國范圍內和不同類別城市中的具體位置，結果顯示：
第一、平均受教育年限是影響人口城鎮化的主要因素，即，平均受教育年限越高的城市，其人口城鎮化率越高，反之則亦然；二產比重對于人口城鎮化率的 影響相對較小，且起到負向作用，即二產比重越高的城市，相反人口城鎮化率越低；三產比重對于人口城鎮化率的影響不顯著。第二、全國所有地級以上城市總體人口城鎮化率標桿的上臨界、下臨界值呈上升趨勢，平均受教育年限高的城市人口城鎮化率顯著高于平均受教育年限低的城市，前者 是后者的1.65 倍之多；平均受教育年限高、人均GDP高的城市人口城鎮化率標桿的上臨界、下臨界值均呈上升趨勢，平均受教育年限低、人均GDP低、二產比重低的城市人口城鎮化率標桿的上臨界、下臨界值均呈上升趨勢，二產比重的升高對于平均受教育年限高、人均GDP低的城市人口城鎮化水平提升起到負面效應；而二產比重的升高對于平均受教育年限低、人均GDP低的城市人口城鎮化水平提升則 起到正向效應。
第三、全國地級以上城市范圍中，2000年、2010年，北京市、天津市的人口城鎮化率一直處于全國先進水平；石家莊市、唐山市、秦皇島市、張家口市、 廊坊市的人口城鎮化率一直處于中等水平;邢臺市、保定市、 衡水市、承德市人口城鎮化率處于落后水平；邯鄲市、滄州市人口城鎮化率由落后水平轉為中等水平。
第四、從全國所有城市范圍看，城市基礎設施建設規模基本上是拉動人口城 鎮化水平的主要管理可控制性因素，尤其是受教育水平高、人均GDP高的城市這一現象表現的尤為顯著；受教育水平低、人均GDP低、二產比重低的城市，中心城鎮的服務業就業規模與公共服務保障水平是拉動人口城鎮化水平的主要管理可控制性因素。
對策建議
第一、建立地級以上城市人口城鎮化水平績效評估信息公開機制，提高人口城鎮化水平是“十三五”新一輪我國經濟增長速度、調整產業結構、擴大內需規模，以及加 快供給側改革等宏觀社會經濟可持續發展的重要抓手。建議建立全國層面的年度定期地級以上城市人口城鎮化率績效評估與信息公開管理機制，評估尺度細化到設區市水平，并適當地外延至重點縣級市和鎮，將各城市的人口城鎮化水平位置排名進行實時的社會公開公布；建議建立人口城鎮化績效評估技術規范，以輔助人口城鎮化水平評估的科學性和合理性。
第二、重視城市生態環境治理建設，完善城市生態文明功能體系當前人口城鎮化的高低與土地城鎮化程度關系密切，城市建成區面積的不斷擴大和基礎設施的不斷完善為農村人口向非農化轉移提供基礎平臺。然而，依據 國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)的要求，城鎮化是促進社會全面進步的必然要求，既能提高生產活動效率，又能富裕農民、造福人民，全面提升生活質量，特別是生態環境質量的提升，是實現城市生態文明建設的關鍵性環節。人口城鎮化水平高的城市需要加大力度進行城市生態環境整治治理和設施完善，提升城市的 人居環境質量，實現水、大氣環境質量的穩定達標和生態功能區建設，不斷完善城市生態文明功能體系，進一步鞏固人口城鎮化水平。
第三、完善人口城鎮化率低的城市服務業就業管理相關政策體系當前，人口城鎮化水平相對落后的城市，人口城鎮化率與服務業人口就業規 模關系密切，服務業是就業的最大容納器。需要堅持“小政府、大市場”的基本原則，培育內生性的人口城鎮化發展模式。因此，政府需要在加大城市服務業就業規模上做文章，通過細化完善服務業就業管 理相關政策體系，加強就業指導和規劃，把握市場經濟發展規律，積極引導和創設服務業就業崗位，更加凸顯服務業就業對人口城鎮化發展的拉動作用。
第四、保障公共服務領域穩定供給，提高城鎮居民生活質量水平公共服務供給側改革，是破解戶籍“二元”結構體制所引發的阻礙人口城鎮化進程問題的基本手段，是促使農村人口向城鎮人口轉變的關鍵性舉措。一方面要確保進程務工人員的社會參與機制平等化，明確農業轉移人口在城鎮落戶的預 期；另一方面，需要加大力度進行城市公共服務領域的建設，保障城務工人員子女入學教育、社保、住房和最低生活保障方面的公共服務質量和均等化，從經濟 收入、教育文化和社會責任等方面，不斷提升進城人員生活質量水平，培育城鎮新生活的融入感。
第五、強化區域科技創新及產業孵化對人口城鎮化發展的拉動力。當前多數地級以上城市的人口城鎮化水平與區域科技創新能力不相符。因此，需要進一步加大科技創新投入，努力搭建高科技技術研發與產業孵化平臺，培育吸納高素質人才的能力；以科技創新指引經濟 要素投入、產業結構升級和消費結構深化，從而間接實現人口城鎮化水平的持續 性、穩定性。
（何偉，經濟學博士，中國人民大學國家發展與戰略研究院博士后，研究方向：公共管理與人口城鎮化。）
參考文獻
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