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2025年03月13日
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“人生短暫，我想把這些年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來，形成一種理論。找到這三四十年里，中國城鎮(zhèn)化成就的來源，也是為世界貢獻(xiàn)智慧。”這是著名學(xué)者、上海上海社會科學(xué)院城市與人囗發(fā)展研究所所長、研究員朱建江的肺腑之言。
朱建江從政三十余年，歷任上海長寧區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室主任、統(tǒng)計局長、物價局長、發(fā)展改革委主任，崇明縣副縣長，嘉定區(qū)副區(qū)長等職，親身經(jīng)歷了上海多地的城鎮(zhèn)化。他所打造的多個規(guī)劃方案也經(jīng)受住了時間檢驗(yàn)，在學(xué)界和政界傳為美談。
上世紀(jì)90年代初，上海市長寧區(qū)還是一個極度不平衡發(fā)展的地區(qū)。當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展是上海10個中心城區(qū)的倒數(shù)，城區(qū)中東中西和南北發(fā)展差距都很大。1993年，朱建江制定了《長寧區(qū)總體規(guī)劃》。經(jīng)過近四個五年計劃的努力，自上世紀(jì)未開始，長寧區(qū)的區(qū)級財政收入己位于上海各中心城區(qū)前列，至今仍位于上海中心城區(qū)前三位；1993年確定的區(qū)域規(guī)劃人口70萬人，至今為69.11萬人；城區(qū)內(nèi)東中西南北差距早已消失。整個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了從不平衡到平衡發(fā)展，成為上海中心城區(qū)平衡發(fā)展的典范。
2017年，我回上海長寧區(qū)政府做課題評審，問長寧現(xiàn)任的顧洪輝區(qū)長：“您對長寧發(fā)展最大的感覺是什么？”，他說：“長寧發(fā)展最大的特點(diǎn)十分均衡”。其實(shí)，在上世紀(jì)90年代初，長寧的發(fā)展主要特征是不均衡。
我今天介紹的這個案例，盡管十分基層但非常重要。我25年前花了很多精力做了這個案例，也回答了現(xiàn)在大家所關(guān)心的問題——不平衡。
確定城區(qū)主導(dǎo)功能和建設(shè)目標(biāo)
我介紹的案例是上海的一個中心城區(qū)——長寧區(qū)。虹橋機(jī)場就在這個區(qū)，1991年一畢業(yè)我就分配到這個區(qū)工作。當(dāng)時，這個區(qū)就在上海中心城區(qū)的邊緣，外面一個圈是上海外環(huán)線。長寧區(qū)現(xiàn)在的位置也是介于內(nèi)環(huán)線和外環(huán)線之間，上世紀(jì)90年代初的時候它還有大量的農(nóng)田。
1992年底，我負(fù)責(zé)做這個區(qū)的總體規(guī)劃。這項(xiàng)工作不是設(shè)計院做的。當(dāng)時碰到一個主要問題，就是這個區(qū)非常不平衡。主要表現(xiàn)在，靠近中心城區(qū)里面那一塊比較發(fā)達(dá)，靠近基層的那一片是農(nóng)田，欠發(fā)達(dá)。這個區(qū)是狹長型地域，分為東中西三部分，長度約為10公里，中間是虹橋開發(fā)區(qū)。而且，這個區(qū)的南部和北部也非常不均衡。
當(dāng)時上海市區(qū)普遍認(rèn)為“長寧是一個腳長，一個腳短”?！澳_長”指的是社會事業(yè)及精神文明建設(shè)發(fā)展較好。1992年，長寧區(qū)就有兩個市級示范高中；科研院所有20所，專業(yè)技術(shù)人員8748人；全日制高校就有9所，高校教師9000人；醫(yī)院28個，每千人床位6張等。“腳短”指的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)欠發(fā)達(dá)。1992年，長寧區(qū)級財政年收入為2.60億元，人均道路3.36平方米，氣化率53%，每百人7.14號電話線，戶籍人口59.58萬人。
當(dāng)時，長寧區(qū)的經(jīng)濟(jì)在上海十個城區(qū)中是最后一位。我接受編總體規(guī)劃這項(xiàng)工作的時候，自己認(rèn)為目標(biāo)就是要解決平衡問題以及經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)問題。
當(dāng)時我主要在三個方面解決這個問題：
第一，確立城區(qū)主導(dǎo)功能和建設(shè)目標(biāo)。一個區(qū)有若干個功能，其中主導(dǎo)功能是最復(fù)雜的。我詳細(xì)梳理長寧區(qū)自從成立后，300多平方公里的現(xiàn)狀，每塊土地我都去跑過。我知道這個土地過去怎樣、現(xiàn)在怎樣、未來應(yīng)該怎樣。這件事情我一直講，做規(guī)劃的人大部分都不愿意跑，所以規(guī)劃很容易失誤。
根據(jù)梳理情況，確立這個區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的有利和不利條件。當(dāng)然，有利和不利不能僅僅放在這個區(qū)域講，還應(yīng)該放到更大范圍里面講，這像前面樊綱院長討論長三角，要放到全球考慮一樣。針對一個區(qū)，要站在上海、站在長三角的分工來考慮，然后再確定其主導(dǎo)功能和建設(shè)目標(biāo)。有人覺得我不該管那么多，事實(shí)上一個地區(qū)不和行政區(qū)外的資源組合是沒有出路的。有些專家堅(jiān)持行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的概念，我認(rèn)為比較實(shí)在，我那個時候就認(rèn)為僅僅是一個劃地為牢的經(jīng)濟(jì)是搞不大的。我們將平衡歸納為持續(xù)上的平衡，這個平衡比工業(yè)平衡、比內(nèi)容平衡還要重要。很多規(guī)劃，比如說現(xiàn)在很多新城建設(shè)，就犯了毛病，失去了持續(xù)性的平衡。而對有利和不利條件的梳理，需要了解現(xiàn)狀、未來和你的洞察力。如果這個規(guī)劃30年，你就要梳理30年的有利條件，這考驗(yàn)人的思維穿透力。
當(dāng)時長寧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各項(xiàng)功能中，以涉外功能影響最大，其他許多功能或多或少是因涉外功能的存在而存在、發(fā)展而發(fā)展。而長寧的涉外功能中，又以涉外企業(yè)和機(jī)構(gòu)、涉外酒店、涉外航空、涉外教育等功能為主要內(nèi)容。再加上在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等發(fā)展內(nèi)容中又以經(jīng)濟(jì)最為基礎(chǔ)，以及上海經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融三中心建設(shè)，故長寧區(qū)總體規(guī)劃編制中，就將涉外經(jīng)貿(mào)作為區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)功能，其他功能發(fā)展都要與涉外經(jīng)貿(mào)主導(dǎo)功能發(fā)展形成互相配合的有效結(jié)構(gòu)。在涉外經(jīng)貿(mào)主導(dǎo)功能基礎(chǔ)上，當(dāng)時就把區(qū)域建設(shè)目標(biāo)確定為：“圍繞上海三個中心一個龍頭戰(zhàn)略目標(biāo)，到2020年，努力把長寧區(qū)建設(shè)成為以涉外經(jīng)貿(mào)為主導(dǎo)功能，多功能、開放型、現(xiàn)代化新城區(qū)”。此后20多年里，長寧經(jīng)歷了多個“五年計劃”和一屆又一屆的政府，但總體上還是沿用了該項(xiàng)區(qū)域主導(dǎo)功能定位和建設(shè)目標(biāo)，始終在涉外、國際、開放、現(xiàn)代化、精品等用詞上打轉(zhuǎn)，總體精神仍然一以貫之。1993年上海長寧區(qū)總體規(guī)劃定下的區(qū)域主導(dǎo)功能和建設(shè)目標(biāo)符合前進(jìn)中的長寧，符合內(nèi)外變動中的趨勢，這是長寧得以一張藍(lán)圖干到底的靈魂、精神所在。因此，一個地區(qū)的發(fā)展繼承歷史、正視現(xiàn)狀、展望未來是十分重要的。
人口規(guī)模的確定及實(shí)現(xiàn)
城市與人口是分不開的，城市化和人口更分不開，人口是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，但人口規(guī)模該怎么確定呢？在上世紀(jì)90年代，很多人都在搞房地產(chǎn)，都希望每個地方都搞得好，但我提出的邏輯是：人口少了有問題，但人口多了也是有問題的，而且不僅是環(huán)境問題。我想先處理人口規(guī)?？偭?，在規(guī)劃上就定了這個詞，環(huán)境人口容量。
我為什么定1.8萬人/平方公里？我當(dāng)時考察了黃浦、南市、靜安、盧灣等很多地方，我發(fā)現(xiàn)這些地方人口密度太高。我測量結(jié)果發(fā)現(xiàn)，人口不能超過1.8萬人/平方公里，最后規(guī)劃人口規(guī)?？偭?0萬。很多人都問我，包括當(dāng)時區(qū)政府都認(rèn)為是100萬，但我認(rèn)為超過70萬就破壞環(huán)境，而這個區(qū)現(xiàn)在仍然69.7萬人。
最后是第三個問題，住房的套數(shù)、用地面積。套數(shù)控制了，每套有三口，當(dāng)時我按的每套是3.1口人，然后和數(shù)量進(jìn)行平衡。控制的前提就是控制用地結(jié)構(gòu)。根據(jù)建造23萬套房子來算，可用的容積率22.64%比重就夠了。當(dāng)時很多專家都認(rèn)為，特大城市70平方公里的面積應(yīng)該是46%，我認(rèn)為這樣就沖破了環(huán)境容量。三塊合一是天然必須的，規(guī)劃用地在規(guī)劃統(tǒng)籌里頭。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要人，人需要用錢，為什么說這個區(qū)經(jīng)濟(jì)很快上去，到現(xiàn)在還保持在第3位，和這個也有著很大關(guān)系。
實(shí)踐證明，人口規(guī)模按環(huán)境承載力確定是科學(xué)的，確定的規(guī)劃人口規(guī)模又通過居住用地比重和住房建設(shè)套數(shù)及結(jié)構(gòu)來進(jìn)一步落地也是科學(xué)的。通過“環(huán)境人口容量-人口規(guī)模-居住用地規(guī)模-住房套數(shù)及結(jié)構(gòu)”這一人口規(guī)模確定和實(shí)現(xiàn)模型，20多年過去，長寧1993年確定的，到2020年區(qū)域人口規(guī)?？刂圃?0萬人這個目標(biāo)終于得到有效實(shí)施，從而把藍(lán)圖變成了現(xiàn)實(shí)，保住了長寧良好的宜居環(huán)境。因?yàn)橛辛巳丝谝?guī)模的有效控制機(jī)制，從而使長寧在推進(jìn)區(qū)域內(nèi)容平衡發(fā)展中，最大限度地增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地（包括商業(yè)金融業(yè)用地、商住混合用地中的商業(yè)金融業(yè)用地、工業(yè)用地、倉儲用地）占總用地22.64%和公共設(shè)施配套建設(shè)用地（包括對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設(shè)施用地、綠化用地、公共服務(wù)用地）占總用地50.57%。以至于后來可以從容地將原本計劃開發(fā)住宅的用地調(diào)整為凱橋綠地、華山綠地、延安路天山路綠地、長寧路沿線綠帶等綠地。從而實(shí)現(xiàn)了人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會的多內(nèi)容平衡發(fā)展。
這個結(jié)構(gòu)就是解決人口、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展，我叫做內(nèi)容的平衡。在某種程度上，這也是現(xiàn)在中央提出的環(huán)境建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等5大建設(shè)的平衡問題。
區(qū)域點(diǎn)線面三層布局結(jié)構(gòu)
布局是一個生產(chǎn)力概念，我用三個方向來構(gòu)建。城區(qū)內(nèi)和區(qū)域外平衡，不能僅僅指向區(qū)域內(nèi)。將長三角看成一個面，將長寧區(qū)臨近的江河看成最小的邊界，通過滬航高速滬寧高速，進(jìn)行規(guī)劃，把長寧區(qū)控制在一個點(diǎn)，通過三條直線輻射長江口，把它看成人文和錯位發(fā)展的基礎(chǔ)。這里有一個概念，點(diǎn)線理論我非常認(rèn)可，但是我覺得還不夠，它解決區(qū)域內(nèi)而不解決區(qū)域外。
站在更廣的角度講，一個城市就變成一個點(diǎn)，但站在一個區(qū)域來說，這個區(qū)域就是一個面。當(dāng)時為了解決長寧行政區(qū)域內(nèi)與行政區(qū)域外的平衡發(fā)展問題，在長寧總體規(guī)劃中，根據(jù)自身位于上海中心城西部，依托當(dāng)時上海規(guī)劃中的外環(huán)線、滬杭高速和滬寧高速，根據(jù)要素流和物資流配置需要，將長寧整個城區(qū)視為點(diǎn)，將上海規(guī)劃中外環(huán)線、滬杭高速、滬寧高速視為集聚與輻射軸線，將浙江的杭嘉湖和江蘇的蘇錫常視為面，構(gòu)建以長寧為出發(fā)點(diǎn)的點(diǎn)線面區(qū)域發(fā)展格局，來體現(xiàn)“長寧是上海市吸引和輻射長江三角洲的重要地區(qū)”的戰(zhàn)略定位。20多年過去了，實(shí)踐證明，這一以地區(qū)以外最小要素與物資集聚和輻射區(qū)域?yàn)楸镜貐^(qū)發(fā)展支撐腹地的布局結(jié)構(gòu)是成功的。
長寧區(qū)東部中部西部不平衡，南北不平衡，我進(jìn)行了三層布局。背面相對弱，中部控制虹橋貿(mào)易中心，就把虹橋開發(fā)區(qū)，從0.65擴(kuò)大1.77，再加一個經(jīng)濟(jì)園區(qū)，這經(jīng)濟(jì)園區(qū)現(xiàn)在已經(jīng)變成了一個國家級的。當(dāng)時我跟他們講，如果把這個地方搞成房地產(chǎn)，長寧區(qū)就沒有未來了。很多經(jīng)濟(jì)不可取舍，現(xiàn)在實(shí)踐證明，這三個地段的控制，對于消除東中西的不平衡發(fā)揮了作用。
我認(rèn)為，最后解決的就是人民生活的問題，要控制社區(qū)的布局。社區(qū)是城區(qū)中的一個重要生活單元，圍繞社區(qū)居民生活，長寧以街道和鎮(zhèn)鄉(xiāng)為一個社區(qū)單元，將社區(qū)全部空間視作面，將社區(qū)中主要商業(yè)街區(qū)和交通干道視作線，將穿插于社區(qū)范圍內(nèi)的居住小區(qū)、公交地鐵站點(diǎn)、公園、菜場、商場、幼托小學(xué)中學(xué)、衛(wèi)生服務(wù)站和社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)文化中心、社區(qū)事務(wù)受理中心、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中心、村居委辦事點(diǎn)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等居住小區(qū)、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等設(shè)施視作點(diǎn)，構(gòu)建點(diǎn)線面社區(qū)居民生活圈。
長寧每個街道社區(qū)或鎮(zhèn)鄉(xiāng)社區(qū)，在確定社區(qū)住房建設(shè)套數(shù)和人口規(guī)?；A(chǔ)上，在街道或鎮(zhèn)鄉(xiāng)范圍內(nèi)相對中心位置，分別各配置一個相對集中，具有一定規(guī)模的社區(qū)商業(yè)中心，一條網(wǎng)點(diǎn)連續(xù)布置、具有一定規(guī)模、又與社區(qū)商業(yè)中心相連的商業(yè)街，形成商業(yè)街與商業(yè)區(qū)點(diǎn)線連結(jié)的商業(yè)服務(wù)街區(qū)。在此基礎(chǔ)上，布置居民出行所需的交通站點(diǎn)，休閑所需的公園、日常生活所需的菜場、教科文衛(wèi)體養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施，使居民開門七件事基本能在步行5—15分鐘范圍內(nèi)解決，實(shí)現(xiàn)城區(qū)居民生活的便利性、可及性。也就是說，在這個區(qū)域里面均等化分配，所有資源按照15分鐘生活圈進(jìn)行部署，就實(shí)現(xiàn)了便利性。實(shí)踐證明，現(xiàn)在大家都知道長寧區(qū)非常方便，這和當(dāng)時的布局有很大關(guān)系。
現(xiàn)在，許多專家認(rèn)為是不可能均衡發(fā)展，我的實(shí)踐證明，平衡發(fā)展是能實(shí)現(xiàn)的，這點(diǎn)就不展開了。
十九大提出不平衡不充分是一個基本矛盾，我們的現(xiàn)在理論界就應(yīng)該努力去解決它。我認(rèn)為，第一，平衡是能實(shí)現(xiàn)的，根據(jù)自己的實(shí)踐，長寧花了二十多年時間把不平衡變成平衡。第二，平衡發(fā)展包括時序上的平衡，空間上的平衡和內(nèi)容上的平衡。時序上的平衡，即一個地區(qū)過去、現(xiàn)在和未來的發(fā)展平衡。第三，平衡發(fā)展是梯度推進(jìn)的。發(fā)展的目的不是為了發(fā)展而發(fā)展，而是為了平衡發(fā)展。第四，平衡是可以測度的。有大量的指標(biāo)，比如房價，近10公里長的長寧區(qū)，區(qū)內(nèi)各地房價基本一樣。平衡不是你說平衡就平衡，它有定量的價值。
我今天的討論很多只是初步性的。要解決十九大提出的不平衡不充分，我們該怎樣做，到2035年能不能解決，還需要大家共同思考。
這是一個實(shí)踐案例，可能有許多錯誤的想法。今天在座都是大牌專家，希望大家提出質(zhì)疑、進(jìn)行指導(dǎo)，謝謝各位專家。
