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2025年03月13日
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中國經(jīng)濟50人論壇、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學院聯(lián)合舉辦的新浪·長安講壇第192期日前召開。論壇成員、中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文發(fā)表題為“當前的農(nóng)業(yè)形勢和農(nóng)村政策”的主題演講。陳錫文認為，雖然我國的糧食生產(chǎn)連續(xù)七年獲得大豐收，但是我國的糧食安全仍然面臨嚴峻考驗；城鄉(xiāng)居民收入差距出現(xiàn)拐點，需要多渠道增加農(nóng)民收入；我國的城鎮(zhèn)化進程任重道遠，需要著重解決農(nóng)民進城后的就業(yè)、住房和社會保障等問題。他最后指出，要按照既定政策不斷深化農(nóng)村土地制度的改革。
我國的糧食安全面臨嚴峻考驗
陳錫文稱，我國的糧食生產(chǎn)處于歷史上最好的時期之一。近七年來，我國的糧食都在穩(wěn)定增產(chǎn)，而且其中有四年的總產(chǎn)量都超過了一萬億斤，是歷史上的最高水平。2010年我國的糧食總產(chǎn)量達到10916億斤，2003年的糧食總產(chǎn)量是8614億斤。從年度產(chǎn)量來看，我國的糧食總產(chǎn)量在七年間增加了2302億斤，相當于全球每年糧食貿(mào)易總量的一半。
陳錫文同時表示，我國的人口總數(shù)在增加，耕地在減少，糧食的供求關系始終處在一個比較緊的平衡狀態(tài)，而且受國際市場影響較大。因此我國的糧食安全還面臨著非常嚴峻的前景：
第一，從總量來看，盡管我國實現(xiàn)了連續(xù)七年增產(chǎn)，而且在2010年達到最高水平，但是總需求方面還存在比較大的缺口。隨著國民經(jīng)濟的快速增長，人們生活水平的快速提高，農(nóng)產(chǎn)品的消費量在急劇增加，雖然糧食產(chǎn)量每年都在增長，但是還不能滿足總需求。
近年來，我國對糧食的進口量在持續(xù)增長，其中最突出的是大豆。2010年大豆的進口量達到了5480萬噸，接近2010年全球大豆出口量的60%。2010年我國大豆生產(chǎn)量是1500多萬噸，可以看出我國大豆的自給率只有四分之一左右。
2010年我國進口的糧食和油料作物達7172萬噸，進口糧食的比重已經(jīng)超過了國內自身消費的10%。我國面臨的突出問題是，由于石油價格暴漲，糧食作物也正被一些企業(yè)家看做是能源作物。當國際石油價格超過60美元，用玉米加工燃料酒精就有利可圖。2010年美國生產(chǎn)的燃料酒精就消耗掉了1億3千萬噸的玉米。
陳錫文表示，如果今年國際石油價格進一步上漲，美國會把更多的玉米投入到生產(chǎn)酒精中去。如果用更多的玉米投入生產(chǎn)酒精的話，相對別的作物就會減少，而減少最明顯的是大豆。大豆供應下降，國際上大豆價格就會上漲，中國是最大的大豆進口國，必然會受到大的沖擊。
第二，我國糧食的品種結構也存在比較大的問題。我國可以播種農(nóng)作物的面積是23 .5億畝，為了生產(chǎn)一萬億斤以上的糧食，糧食的播種面積不能低于16 .5億畝。在剩下7億畝中，2.7億畝用來生產(chǎn)蔬菜，2億畝用來生產(chǎn)植物油，8千萬畝用來生產(chǎn)棉花，還有3千萬畝用來生產(chǎn)糖料。另外還有其他很多的小品種，比如說煙葉、麻料、中草藥和瓜果、鮮花等。
按照我國現(xiàn)有的生產(chǎn)水平和生產(chǎn)能力，進口的糧食如果在國內來生產(chǎn)的話，需要占用6億到7億畝的土地，才能保證了我國現(xiàn)有的消費水平。
陳錫文說，正是從這個意義上講，中央政府反復強調要保護18億畝耕地的紅線，進一步搞好農(nóng)田水利基礎設施建設，進一步加強農(nóng)業(yè)耕地進步。
我國現(xiàn)在的人均耕地面積只有一畝三分八，相當于世界平均水平的40%；人均淡水資源每年大約是
1996年進行第一次農(nóng)業(yè)用地普查，我國的耕地是19億5千1百萬畝，從1998年到現(xiàn)在基本上每年減少一千萬畝耕地。如果耕地減少的勢頭不能得到有效遏制，會直接威脅到糧食安全。另一方面，我國在進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設，耕地減少是應有之意。我國有960萬平方公里的土地，折合144億畝，但是被統(tǒng)計的耕地是18億畝左右，占整個國土面積大約就是八分之一，還有八分之七的不是耕地。
陳錫文說，能種糧的地一定可以蓋房子，但是能蓋房子的地方未必都可以種糧食。所以需要調整思路，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，通過規(guī)劃和基礎設施的延伸，盡量避開耕地。這關系中華民族長遠發(fā)展的大局。
“十二五”規(guī)劃也明確提出，第一要建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要把確保糧食安全放在首位，這是從中國實際的國情出發(fā)的。第二要堅持保護耕地，加強農(nóng)田水利基礎設施建設，今年中央一號文件就是關于加快水利改革和發(fā)展的。第三是加快農(nóng)業(yè)科技進步，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度。
城鄉(xiāng)居民收入差距出現(xiàn)拐點
陳錫文表示，近年來我國農(nóng)民收入增長比較快，取得了很大的成就。雖然城鄉(xiāng)居民的收入差距出現(xiàn)拐點，而轉向城鄉(xiāng)居民收入逐步縮小乃至接近，是一個更長的歷史過程。
2005年農(nóng)民的人均收入3255元，2010年農(nóng)民人均收入是5919元。即使是扣稅之后，“十一五”期間農(nóng)民人均純收入每年平均增長8.3%，但是農(nóng)民收入增長還存在很多問題：
第一，農(nóng)村內部收入差距大。農(nóng)民的人均純收入是平均數(shù)，不代表大多數(shù)。在31個省市自治區(qū)中，人均純收入按省計算達到或超過平均數(shù)的有12個省市，還有19個省市區(qū)的農(nóng)民人均純收入都沒有達到這個水平，而最低的只有3千多塊錢。
第二，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的收入差距大。2005年農(nóng)民人均收入3255元，而城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入是10493元，城鄉(xiāng)居民的收入差距是1：3.224。2010年農(nóng)民人均純收入5919元，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入是19109元，城鄉(xiāng)居民的收入差距是1：3.228。也應認識到，在過去的五年中，城鄉(xiāng)居民的收入差距基本沒有擴大，這是一個非常良好的現(xiàn)象。
陳錫文表示，“十一五”期間多種因素構成了農(nóng)民收入的較快增長狀態(tài)，最主要的政策是四個方面：
第一，徹底免除農(nóng)業(yè)稅。1999年，農(nóng)業(yè)稅費總計是1350億，包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、土產(chǎn)稅。教育、計劃生育、民兵訓練、軍烈屬優(yōu)撫對象的補助以及農(nóng)村架橋修路等本來應該由公共財政支付，但是由于財政力量不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不向農(nóng)民征收。另外，村里還要收公積金、公益金和共同管理費。除了要交這12項錢外，農(nóng)民還要出勞役。經(jīng)過五年的稅費改革，2006年中央下決心全部免除農(nóng)業(yè)稅，這樣農(nóng)民就受益了1350億。
第二，對農(nóng)民進行直接補貼。從2004年開始，對農(nóng)民進行種糧補貼、糧種補貼、購買農(nóng)機具補貼以及由于石油價格暴漲、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲而推出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格綜合補貼。2010年這四項補貼是1260億。
第三，公共財政進入農(nóng)村，公共服務向農(nóng)村覆蓋。在農(nóng)村實行免費的義務教育，建立了全覆蓋的新型合作醫(yī)療社和最低生活保障制度。2010年又開始推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。這些也大大減輕了農(nóng)民的負擔。
第四，農(nóng)民進城務工。2005年中央制定了保障農(nóng)民工權益的一系列政策措施，為農(nóng)民工進城務工提供了好的環(huán)境。
從農(nóng)民的收入結構來看，主要包括種植業(yè)和手工業(yè)的家庭經(jīng)營收入、外出務工的工資性收入、政府對農(nóng)民進行各種補貼的轉移性收入。
近些年來，支撐農(nóng)民收入增長的主要是農(nóng)民的工資性收入，并呈現(xiàn)出每年農(nóng)民家庭性收入降低一個百分點，而農(nóng)民工資性收入提高一個百分點的特征。全國各地提高最低工資標準，對農(nóng)民工工資的增長也發(fā)揮了很大作用。
有關部門統(tǒng)計表明，2010年我國大米、小麥、玉米畝成本是663元，與2009年相比提高了4.5%，與2005年相比提高了56%。成本在很大程度上推動了農(nóng)產(chǎn)品價格上漲。
陳錫文表示，保持農(nóng)產(chǎn)品合理的價格水平，不但關系到農(nóng)民的收入，還事關農(nóng)產(chǎn)品的供給。因此政府一方面要控制重要農(nóng)產(chǎn)品的暴漲暴跌，另一方面要調動農(nóng)民的積極性，應該讓市場機制發(fā)揮作用，使農(nóng)產(chǎn)品保持合理的價格。
陳錫文認為，只有更多的是發(fā)展生產(chǎn)，保證農(nóng)產(chǎn)品價格合理的水平，并充分保障外出務工的農(nóng)民權益，才能進一步促進農(nóng)民收入的增長。
城鎮(zhèn)化應解決民生問題
陳錫文表示，城鎮(zhèn)化是我國未來經(jīng)濟增長的不竭動力，是改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民狀況的巨大的杠桿。我國也將是世界上最艱難、最漫長的城鎮(zhèn)化國家之一，我國今后的城鎮(zhèn)化要吸取教訓，總結經(jīng)驗，重視解決民生問題，更加自覺、理性的推進。
城鎮(zhèn)化需要解決農(nóng)民的地位和出路。近些年來農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，受益于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的建設，使得大量的農(nóng)村勞動力轉移出去。
“十二五”規(guī)劃提出明確目標，就是要在“十二五”期末城鎮(zhèn)化率達到51 .5%，2010年底我國的城鎮(zhèn)化率是47.5%，就是說在今后五年中城鎮(zhèn)化率每年要提高0.8%。
陳 錫 文 認 為 ，城 鎮(zhèn) 化 率 每 年 提 高0 .8%的任務不難實現(xiàn)。因為在過去的十年 中 ，我 國 的 城 鎮(zhèn) 化 率 平 均 每 年 提 高1.13%，2000年城鎮(zhèn)化率是36.2%，2010年城鎮(zhèn)化率達到47.5%。但是我國的城鎮(zhèn)化建設存在兩個問題：
第一，很多人是“被城市化”的，一些專家最尖銳的批評是認為我國的城鎮(zhèn)化是“偽城鎮(zhèn)化”。有相當大的一部分人并沒有享受到市民待遇卻被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)居民，比如進入城鎮(zhèn)務工的一億五千萬農(nóng)民沒有城鎮(zhèn)居民的權利和待遇，但是卻被統(tǒng)計為市民。世界范圍內的主要國家都是按居住地統(tǒng)計，但是我國有復雜的情況。
陳錫文表示，我國目前的城鎮(zhèn)化率降低12%才能真正反映我國的城鎮(zhèn)化水平，也就是說我國實際的城鎮(zhèn)化水平是35%左右。
第二，低成本的城鎮(zhèn)化推進不可持續(xù)，它會使經(jīng)濟問題演變?yōu)樯鐣栴}。我國的快速城鎮(zhèn)化與低成本推進有直接關系，包括低地價、低工資和大量污染排放的低成本治理。過去一兩萬元就可以從農(nóng)民手里征地，現(xiàn)在越來越難，還易引發(fā)群體事件，造成社會不安定。農(nóng)民工工資也在一直走高。老百姓的環(huán)保意識和可持續(xù)發(fā)展意識提高，不允許污染隨便排放。
陳錫文認為，應該客觀理性的分析我國的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化對絕大多數(shù)的城市居民來說，已經(jīng)是一種改善的生活狀態(tài)，住房在改善，環(huán)境在改善。但是對農(nóng)民來說，以往的城鎮(zhèn)化是土地被拿走了，房子被拆掉了，進城后還沒有應有的權益。
2000年，中共中央十五屆五中全會首次提出要積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，盡管當時對這個提法的爭議很大，但是人們普遍認識到巨量的農(nóng)村人口在城市化過程中一定會給整個國家的經(jīng)濟帶來持久不竭的動力，并且中國的城鎮(zhèn)化要走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的中國城市化的道路。
但是在十年之后，大中小城市和小城鎮(zhèn)沒有協(xié)調發(fā)展，還是大中城市在發(fā)展，農(nóng)民也沒有順利地轉為市民。陳錫文對此解釋說，第一，2000年前后在進行國企改革，城市的就業(yè)問題突出。第二，當時進行房改，停止分配福利房。第三，建立社會保障制度。擺在決策者面前現(xiàn)實的問題是城市居民的就業(yè)、住房、社保問題。在這個時候是沒有實力大步推進城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民進城的。城鎮(zhèn)化本質轉移農(nóng)村人口，而能真正轉移多少人口是由經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的。
陳錫文回顧了新中國成立以來進行的城鎮(zhèn)化的三次波折：
第一次，建國后國民經(jīng)濟逐漸恢復，實行第一個五年計劃，在蘇聯(lián)的支持下，開始建設156項大工程，大量的農(nóng)民進城。到60年代初，遇到了三年最困難時期，城鎮(zhèn)化步伐不僅停了下來，還發(fā)生了逆轉。
第二次，文化大革命發(fā)生后，很多人都得上山下鄉(xiāng)，這是逆城市化進程的。
第三次，2008年發(fā)生全球金融危機，很多企業(yè)拿不到出口訂單，沿海的企業(yè)多處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)的狀態(tài)，當時至少有兩千萬農(nóng)民工失去了工作崗位，返回農(nóng)村。
陳錫文認為，我國的城鎮(zhèn)化在60年就經(jīng)歷了三次波折，城鎮(zhèn)化能否順利進行是關系到億萬農(nóng)民切身利益的重大問題。在推進城市化進程中，有些地方政府只是著眼于漂亮城市的建設，而沒有更多地去解決民生問題和農(nóng)民問題。
農(nóng)村土地制度需要深化改革
陳錫文認為農(nóng)村有獨特的社會結構，土地制度的改革要考慮多方面的因素，并舉例說明了家庭經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)模大小三者之間并不相互矛盾。
土地是最基本的生產(chǎn)資料，也是決定子孫后代生存發(fā)展的基本條件。我國雖有960萬平方公里的國土面積，但是真正能適合耕種的土地只有八分之一。我國農(nóng)村的土地面臨兩個現(xiàn)實狀況：
第一是土地制度需要深化改革。土地制度主要包括土地所有權和土地管理制度。中國的農(nóng)村土地并不是一個單純的經(jīng)濟制度，同時也是農(nóng)村的社會制度、政治制度乃至社會管理制度的基石。在土地改革中，既要考慮農(nóng)村的特殊性，又要考慮土地的用途管制要素。
第二是農(nóng)業(yè)的經(jīng)營體制問題，就是怎么利用耕地的問題。我國實行的是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營。十七屆三中全會也明確說，這個制度符合社會主義市場經(jīng)濟的規(guī)律，適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，是黨在農(nóng)村政策的基石，因此要毫不動搖地堅持。
有人提出，家庭承包經(jīng)營的歷史作用是否已發(fā)揮完了。陳錫文對此表示，在世界范圍內，只要是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家，比如美國、澳大利亞，都是家庭經(jīng)營的，家庭經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不矛盾。家庭經(jīng)營的規(guī)模大小是國情決定的，而不是政策和法律決定。中國只有18億畝地，卻有大約七八億農(nóng)民，家庭經(jīng)營的規(guī)模就不會太大。
另外，規(guī)模的大小與現(xiàn)代化程度也不矛盾，比如日本、韓國和中國臺灣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度很高。
陳錫文認為，從產(chǎn)業(yè)角度說，農(nóng)業(yè)有三個特點：
第一，農(nóng)業(yè)中最重要的生產(chǎn)要素是土地。技術、資金、勞動力都可以流動，但是土地是不能移動的。如果想讓土地有更多的產(chǎn)出，就只能對它進行更多的投入，比如改良土壤、修建水利。另外，土地作為生產(chǎn)資料可以永續(xù)利用，不像機器存在磨損現(xiàn)象。農(nóng)地的這些特點，它決定這個產(chǎn)業(yè)和其他的產(chǎn)業(yè)有很大的不同。
第二，農(nóng)業(yè)的勞動對象都是有生命的，包括莊稼、畜禽、水產(chǎn)品、樹木等。這使得農(nóng)業(yè)變得極為復雜，會受到時節(jié)、天氣狀況的影響。
第三，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)時間和勞動時間不一致。比如冬小麥要在十月底之前種下去，到五六月份才能收割，在期間的八個月時間中，一畝地只要有12天在地里就行了。
陳錫文稱，我國農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的規(guī)模已經(jīng)很小，不能再進行分割。一方面要提倡規(guī)模經(jīng)營，另一方面又沒有制度禁止土地分家析產(chǎn)，這是一個很大的矛盾。改革開放三十年來，一個農(nóng)民家庭的土地至少分了兩次家。
陳錫文認為，我國的農(nóng)村有獨特的社會結構，外來者進入傳統(tǒng)的農(nóng)村社會，會產(chǎn)生什么后果還很難預料。農(nóng)村的土地制度、經(jīng)營制度與整個社會制度有著非常密切的聯(lián)系，十七屆三中全會對土地制度的改革做了明確的部署。只要按照十七屆三中全會和十七屆五中全會確定的內容和方向，堅持推動改革和發(fā)展，中國的農(nóng)業(yè)就可以不斷前進。
問與答
提問：近幾年我國財政收入有很大提高，但是農(nóng)民享受到的直接補貼跟財政收入比起來相差很遠，農(nóng)民享受到的補貼還有沒有提高的余地？
陳錫文：中央對農(nóng)民的補貼每年都在增加。2004年中央開始對農(nóng)民進行補貼，當年補貼只有130多億元；2010年中央對農(nóng)民的補貼是1260億元。今年中央財政對三農(nóng)的開支是8994 .5億元，比去年增加了1300多億元。只要經(jīng)濟能保持比較健康的增長，每年都會提高對農(nóng)民的四項補貼、農(nóng)村的低保、農(nóng)村的養(yǎng)老保險和農(nóng)村的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補貼水平。
提問：有人認為中國通脹深層次的原因是因為農(nóng)業(yè)技術太薄弱，您對這個觀點怎么看？
陳錫文：無論在任何國家，通脹的本質都是貨幣原因，中國這一輪的通脹與全球其他國家的情況一樣，都是為了刺激經(jīng)濟的增長，實行寬松的貨幣政策。但是中國有個特殊情況，就是人口眾多，發(fā)展水平比較低，居民的恩格爾系數(shù)中食品開支的比重比較高，因此食品價格上漲是引起物價上漲的一個重要因素。城市居民有30%的生活開支是用于食品消費的，農(nóng)民大概40%的生活開支用于食品消費。中國的農(nóng)產(chǎn)品供給不足或者農(nóng)產(chǎn)品的供給成 本 過 高 ， 導 致 食 品 價 格 上 漲 較快。
我不認為農(nóng)產(chǎn)品價格上漲引起物價上漲，因為農(nóng)產(chǎn)品價格上漲是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲引起的。
