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2025年03月13日
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1月25日，“國家中心城市”再增兩個：武漢、鄭州。至此，被明確定位建設國家中心城市的地方有北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州等8座。
已批復的8個城市均為省會城市(包括4個直轄市)。有分析認為，競逐國家中心城市是省會城市間的一次新競爭，計劃單列市也參與其中。
一段時間以來，關于國家中心城市的數量與入圍城市，各種傳言甚囂塵上。有消息稱國家中心城市只有10個，目前只剩下兩個席位；也有消息稱，已經有15座城市被確定為國家中心城市；還有報道稱北上廣深4座城市被定位為全球城市，另有11座城市被定位為國家中心城市……
據媒體報道，住建部聯合多個部委推進、中國城市規劃設計研究院負責編制的新的《全國城鎮體系規劃》中提出計劃構建“十百千萬”的城市體系，即10個全球與國家中心城市、100個國家特色城市、1000個中小城市、10000個特色鎮。因此，國家中心城市共有10個名額的說法一度受到外界熱捧。
而據《中國經濟周刊》記者了解，新的《全國城鎮體系規劃》目前已編制完成，課題成果已經上交到住建部，尚待報給國務院批復。中國城市規劃設計研究院副院長李迅接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，“10個國家中心城市是編制工作初期的設想，未必就一定是10個。確定國家中心城市不是從數量角度來看，主要是從城市職能角度出發。”
《中國經濟周刊》記者從知情人士處了解到，國家中心城市的數量是12個的可能性比較大，但還需要國務院層面的最終批復。
據了解，沈陽、南京、西安、長沙、杭州、青島、廈門等城市正在積極爭取進入國家中心城市行列。
競逐國家中心城市熱潮
3座城市同日提出建設國家中心城市
國家中心城市競爭尤為激烈，各大城市對獲得這一定位的渴望也表現得強烈而迫切。
鄭州就是一個鮮明的例子。2016年12月中旬，有自媒體發布消息稱，鄭州入選國家中心城市；12月15日下午，鄭州市發改委轉載了此條消息，并取標題為“國家中心城市最終確定，我市成功入圍”，但不久該消息被撤掉，因為“沒有官方消息，是工作人員的失誤”；而在12月17日的首屆中原并購大會上，河南省常務副省長翁杰明在大會致辭時介紹，“鄭州市剛剛被國務院確定為中心城市”。一時間，鄭州是否成為國家中心城市顯得撲朔迷離。直到12月26日《促進中部地區崛起“十三五”規劃》對外發布，其中明確提出，“支持武漢、鄭州建設國家中心城市”。到了2017年1月25日，國家發改委終于公布了關于支持武漢、鄭州建設國家中心城市的復函。
鄭州入圍消息公布的一波三折，是很多城市急切謀求國家中心城市的縮影。
從2016年9月25日一天的新聞中就可以看出爭奪國家中心城市的激烈程度。當日，鄭州市委書記馬懿在鄭州市第十一次黨代會上提出，未來5年，鄭州要向國家中心城市邁進；長沙市委書記易煉紅在長沙市第十三次代表大會上稱，未來5年，長沙將構建國家中心城市新格局；而在沈陽舉辦的2016中國城市規劃年會的“國家中心城市建設與創新發展”高端論壇上，沈陽市市長潘利國表示，沈陽以建設立足東北、服務全國、輻射東北亞的國家中心城市為總體目標。
同一天，3座城市的書記或市長均表達了要建設國家中心城市的目標，雖是巧合，但在當時北京、上海、廣州、天津、重慶、成都已經被確定為國家中心城市，“10個名額只剩下4個”的輿論氛圍中，也有了隔空喊話的味道。
更早的時候，武漢、南京等城市也提出了建設國家中心城市的目標。而隨著武漢、鄭州建設國家中心城市獲得批復，國家中心城市名額的爭取顯得更為激烈。
2月6日下午，在參加山東省十二屆人大六次會議青島代表團分組審議時，山東省人大代表、青島市市長張新起呼吁，“省委、省政府加大推進落實東部率先發展戰略的力度，希望創造更多條件支持青島創建國家中心城市。”
同樣，浙江也被稱為“舉全省之力”爭取國家中心城市，浙江省第十二屆人民代表大會第五次會議明確提出，“大力實施都市區帶動戰略，支持杭州建設國家中心城市”。
何謂國家中心城市？職能何在？
“能不能入選國家中心城市，主要看城市職能。國家中心城市要發揮的職能主要是在完成國家戰略的過程中起到支撐、服務、輻射、帶動等作用。”中國城市規劃設計研究院副院長李迅告訴《中國經濟周刊》記者。
中國城市規劃設計研究院因負責編制新的《全國城鎮體系規劃》而備受外界關注，此項工作由住建部聯合多個部委共同推進。
公開報道顯示，“國家中心城市”概念最早在2005年提出。原建設部(現住房和城鄉建設部)依據城市規劃法編制全國城鎮體系規劃時，提出“國家中心城市”的概念。2007年，由原建設部上報國務院的《全國城鎮體系規劃(2006—2020年)》中指出：國家中心城市是全國城鎮體系的核心城市，在我國的金融、管理、文化和交通等方面都發揮著重要的中心和樞紐作用，在推動國際經濟發展和文化交流方面也發揮著重要的門戶作用。國家中心城市應當具有全國范圍的中心性和一定區域的國際性兩大基本特征。
2010年，住建部發布的《全國城鎮體系規劃(2010—2020年)》明確提出五大國家中心城市(北京、天津、上海、廣州、重慶)的規劃和定位。2016年5月，國家發改委和住建部聯合發布《成渝城市群發展規劃》，將成都定位為國家中心城市。重慶和成都也先后成為西部內陸地區城市開發的高地。2016年12月26日，經國務院正式批復，國家發改委發布《促進中部地區崛起“十三五”規劃》，規劃支持武漢、鄭州建設國家中心城市。
至此，已經有北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州等8座城市被明確定位為國家中心城市。
“國家中心城市要完成國家賦予的國家戰略的實現，比如‘一帶一路’戰略，國家中心城市就必須在其中起到核心的節點作用；當前中國正在進行產業轉型升級，從中國制造到中國創造，要參與全球的產業分工，提升產業分工的層次；同時還要設立各類對外開放的平臺，比如自由貿易區，統籌建設國際交流區，提升中國國際化程度和國際競爭力；建立國際性的綜合交通樞紐，提升中國的國際門戶和樞紐地位等等，都需要國家中心城市帶動。” 李迅對《中國經濟周刊》記者表示，還有一些重要的國家戰略，比如科技創新、科教興國、傳統文化傳承發展、綠色發展等等，這些戰略的實施，需要國家中心城市來釋放引領作用。
此外，李迅強調，中國在完成城鎮化的過程中，發揮城市群的核心組織作用顯得尤為重要，這些城市群核心作用的發揮，也需要國家中心城市的協同帶動。
城市比拼中的勝出者和失意者
本刊獨家獲悉：新《全國城鎮體系規劃》已編制完成，國家中心城市數量或為12個
名額或只剩下4個，入選標準有哪些？
除了目前已經被確定建設國家中心城市的8個城市，提出以建設國家中心城市為目標的還有沈陽、南京、西安、長沙、深圳、杭州、青島、廈門等城市。
2015年9月，住建部城鄉規劃司副司長俞濱洋在貴陽召開的2015年中國城市規劃年會上表示，經國務院批準，旨在引領“十三五”我國城鎮化總體規劃建設的《全國城鎮體系規劃》正在編制中，有望在2016年完成。
《中國經濟周刊》記者從知情人士處了解到，新的《全國城鎮體系規劃》目前已編制完成，課題成果已經上交到住建部，但還未上報給國務院批復，“國家中心城市是12個的可能性比較大”。
那么，入選國家中心城市有哪些標準？
“如何來確定國家中心城市，有一類測算指標，不是按照數量來分配的，也不是說各個城市申報就可以的。”中國城市規劃設計研究院副院長李迅告訴《中國經濟周刊》記者。
李迅表示，在測算中會綜合評估城市的各方面條件，比如經濟實力、創新能力、國際化程度、綜合交通能力等。“有一些細化的指標，比如全球500強企業總部數量；對外開放平臺，如自由貿易區、國家級新區等數量；國際科技創新基地、新型產業總部基地等數量；航空、航運、軌道交通的建設情況、吞吐能力；國家級會展中心、博物館、展覽館等建設情況；國外領事機構、國際組織設立辦事處數量；等等。”
“最重要的是看這個城市本身的定位和功能，它是不是區域中心城市，是不是高等級城市群內的核心城市。”李迅說。
長沙本輪“落選”，輸在“中心性”不足？
在中部幾大城市競爭國家中心城市名額時，與武漢相距不遠的長沙表現得也十分積極。即使在武漢、鄭州被批復建設國家中心城市之后，長沙依然“要喊出響亮的口號，拿出堅實的行動，堅定不移地按照建設國家中心城市的理念和標準，謀劃推進建設和發展”。
雖然理論上來說，中部已經有兩個國家中心城市，地理位置相近的長沙再入選可能性不大，但不到最后，誰也不能下斷言。
長沙市委書記易煉紅表示，“長沙建設國家中心城市有基礎、有底氣，更有實力”。從經濟數據看，長沙2015年GDP為8600億元，鄭州為7450億元，武漢則為11000億元。為什么經濟數據比鄭州更加“好看”的長沙會落選？
“長沙離武漢距離太近，而武漢又是長江中游城市群的核心城市，其輻射能力很強，長沙‘生活’在武漢的‘陰影’中，而鄭州不是。”北京大學首都發展研究院院長李國平接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，鄭州是隴海鐵路和京廣鐵路的交叉點，也是航空和公路運輸的交通樞紐，在交通意義上其對整個中部地區的輻射力明顯強于長沙。
從人口聚集程度上來看，2015年長沙市的人口為731萬，而鄭州則為937萬，雖比起武漢的1033萬還有差距，但其距“千萬人口俱樂部”僅一步之遙。此外，由于河南省境內不存在能與鄭州匹敵的城市，且整個河南省有1億多人口，皆在鄭州的輻射范圍內，這大大增加了鄭州的“中心性”。
地理位置對“中心性”大小的影響也體現在杭州和南京兩座長三角城市的定位上。在國家發改委發布的《長江三角洲城市群發展規劃》中，上海居于“龍頭”位置無可撼動，被定義為超大城市，南京被定義為“特大城市”，而一度被輿論認為可能與“北上深”形成新一線城市的杭州的地位僅為“I型大城市”。李國平認為這也是地理位置所決定的，“杭州離上海較近，在上海45分鐘交通半徑之內，上海能夠輻射到；南京雖然也能被上海輻射到，但其不在上海的45分鐘交通半徑內，處于另一個城市群，所以南京的‘中心性’大于杭州。”
廣州vs深圳，“瑜亮之爭”？
在國家中心城市的爭奪中，深圳好像并不是熱門，這出乎很多人意料。
深圳作為中國改革開放后的第一個經濟特區，也是計劃單列市和副省級城市，最近幾年在經濟總量上與廣州越來越接近，增速也超過了廣州。2015年廣州的GDP總量為1.81萬億元，深圳是1.75萬億元，二者同比增速分別為8.3%、8.9%。2016年廣州的GDP總量為1.96萬億元，深圳則是1.93萬億元，差距越來越小，增速則分別是8.2%、9%。
“深圳會不會在國家中心城市當中，這是一個比較復雜的事情。”李迅對《中國經濟周刊》記者表示，“珠三角跟長三角不一樣，長三角中上海是公認的龍頭老大，珠三角情況更為復雜。從整個珠三角來說，核心龍頭應該是香港，香港本身就是一個國際性城市；除香港以外還有廣州，廣州是省會城市；當然還有深圳，深圳在改革開放中引領前沿，也是全國的創新中心，具有全球影響力。”
知情人士告訴《中國經濟周刊》記者，因為“一國兩制”的原因，全國城鎮體系規劃中沒有把香港列入這一維度。所以珠三角的國家中心城市競爭，主要在廣州和深圳之間進行。
李迅表示，深圳是一個創新型城市，視野肯定不局限于廣東省，應該更具國際視野，將來應該繼續發揮開放引領作用，發揮全國的經濟中心、科技創新中心和高品質民生幸福城市的作用。“能不能成為國家中心城市，這有一個城市之間協同的問題。”
1月14日，深圳市委常委、市政府黨組成員楊洪在深圳市六屆人大三次會議小組會議上表示，深圳或將實現城市地位“二級跳”，與北京、上海、廣州一起躋身全球城市，代表中國參與新一輪全球競爭。但他又補充說，“這個規劃還沒有正式發表，我只是在群里看到。”
不少輿論也表示，深圳或將被定位為全球城市。
但李迅認為，“深圳在局部功能上，比如創新方面、交通方面，有一定的國際影響力，但在文化影響力、國際交往影響力等方面，比北京、上海還是有一定的差距。”
“全球城市估計會是北京和上海，以全球領先的城市地位作為目標。現在的情況來看，北京、上海在全球的影響力，經濟、文化、交通、信息、創新等方面的影響力，是有一定地位的，條件更好一點。”李迅告訴《中國經濟周刊》記者。
而李國平院長則認為，深圳事實上已經是與國家中心城市同一等級的城市，只不過還沒有到公布的時機，但它應該早已預定了一個“會員資格”。“在經濟和人口密度比較大的區域，只有一個國家中心城市是不夠的，需要疊加輻射才能發揮作用，有時一個區域需要不止一個國家中心城市。”
4個名額會花落誰家？
如果按照12個的總數來看，國家中心城市的名額還有4個，哪些城市可能成為新的國家中心城市？
從區位看，目前的國家中心城市中，北京、天津、上海、廣州位于東部地區，重慶和成都位于西南內陸，武漢和鄭州則填補了中部地區的空缺。
國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成認為，東北地區的城市，比如沈陽，西北地區的城市，比如西安，都有可能入圍，“第一是這些城市的規模都比較大；第二是它們產業基礎都比較雄厚；第三是對區域的影響力很大，對一個區域起引領作用。”此外，他認為長三角城市中，南京和杭州也可能入圍。
“不論西北和東北多么落后，肯定是要有國家中心城市的，因為其他國家中心城市輻射不到這些地區。目前來看西安和沈陽一定會在全國城鎮體系中發揮重要作用，只是在等待一個合適的時機來宣布。”李國平說。
北京大學教授、中國區域科學協會會長楊開忠則認為，“青島應該被高度重視”，因為山東省一個省的人口接近一億，經濟體量也很大。
《中國經濟周刊》記者統計發現，上述專家提及的5個城市中，2016年GDP過萬億的有杭州、南京和青島，分別是1.11萬億元、1.05萬億元、1.01萬億元，沈陽是0.67萬億元，西安是0.63萬億元。經濟增速最快的是杭州，為9.5%，其次是西安的8.5%，南京和青島均為8%，沈陽則缺少官方數據。
在人口方面，2015年的統計數據顯示，5個城市的常住人口均超過800萬，其中青島、杭州超過900萬，青島為909.70萬，杭州為901.8萬。
國家中心城市：享有紅利，但更要做貢獻
專家：國家中心城市不能盲目求大
成為國家中心城市，無疑是許多城市的夢想，有了這塊金字招牌，能夠獲得的紅利也顯而易見。
“作為國家中心城市有什么好處？首先這是一種定位，一旦確認為國家中心城市，那么這個城市的發展潛力、發展優勢和前景，就得到了國家最高層面的認可。這種認可對一個城市的發展來說，無疑是一種品牌，也是一次城市營銷的極大成功。”楊開忠告訴《中國經濟周刊》記者。
楊開忠表示，在國家一些大的改革開放創新舉措方面，在具有戰略意義和引領意義的先行先試部署上，國家中心城市可能會得到優先的考慮。“此外，國家一些重大的功能性項目在配置時，比如空港經濟試驗區、自由貿易區等，國家中心城市也可能會取得一個相對有利的地位。”
而肖金成則認為，國家中心城市本身經濟比較發達，規模很大，“未來這些城市是要做貢獻的”，不是讓它們繼續搞大，而是發揮輻射力和帶動力，在城市群當中發揮作用。“比如將來它們的財政要做貢獻，三分之一或者五分之一拿出來給整個區域，來帶動其他地方的發展。”
“大城市病越來越嚴重，大城市病為什么會出現？城市規模太大了。尤其是北京，京津冀協同發展的首要任務就是疏解北京的城市功能，進行產業結構調整，產業附加值低的勞動密集型的產業要向外遷出。所以國家中心城市還要承擔一定的義務和責任，帶動周邊城市和區域發展。” 肖金成對《中國經濟周刊》記者表示。
李國平也認為，要注意防止大城市病的蔓延。為防止其他國家中心城市又出現北京這樣的情況，需要提前進行空間布局上的優化，多中心、網格化發展。“國家中心城市不能盲目求大，還應追求質量，空間集聚是可以的，但要想想怎樣才能做得更好。”
形成新的增長引擎
“這時候國家中心城市的規劃建設擴圍提升，宏觀上看也是適應中華民族偉大復興的現實階段的客觀要求，從城市的角度來說，要有一批能夠發揮引領輻射作用的城市，這也是我們國家新興城鎮化和區域生態發展新格局的要求。”楊開忠在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，“一方面要繼續沿海地區、京津冀、長三角、珠三角等地的中心城市以及整個區域的協調發展，另一方面還要在發達核心區之外，培育打造新的中心。”
2015年，我國城鎮化率達到56.1%，城鎮常住人口達到了7.7億。中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民2016年12月在重慶的一個論壇上表示，“十三五”期間，將加速發展一批中心城市，承擔全國性的功能，帶動區域協調發展，形成經濟發展新的增長節點。“中國要解決北京這樣特大城市存在的城市病，需要再有10個類似北京這樣的中心城市才行。”
從目前確定為國家中心城市的這些城市來看，北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心；上海是國際經濟、金融、貿易、航運中心；天津是北方的經濟中心、國際航運中心和北方國際物流中心；廣州是省會城市，華南的經濟中心，也是綜合性門戶城市；重慶是長江上游地區經濟中心，國家重要的現代制造業基地，西南地區綜合交通樞紐；成都是西部經濟中心、科技中心、文創中心、對外交往中心；武漢是中部地區的中心城市，國家重要的工業基地、科教基地和綜合交通樞紐；鄭州是中部地區重要的中心城市，國家重要的綜合交通樞紐。同時，這些城市大多是國家歷史文化名城。
楊偉民說，中心城市是一個地區社會、經濟、文化的核心載體，也是服務周邊的主力軍。小城市產業鏈不完整，對行業沒有集聚效益，無法形成競爭優勢，不能夠帶動區域發展。因此要堅持區域協調發展，拓展中心城市發展空間，在薄弱領域中增強發展后勁。
中國經濟格局的核心區：7大國家級城市群、12個國家中心城市
就在武漢、鄭州被國家發改委明確提出支持其建設國家中心城市后的5天，即2016年12月30日，國務院公布原則同意《中原城市群發展規劃》的批復。中原城市群涉及5省30個城市，規劃明確14個城市成為核心發展區，并聯動輻射其他16市。
根據《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，中原城市群是七大國家級城市群之一，其他國家級城市群包括：珠三角城市群、長三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群、哈長城市群。而在七大國家級城市群之中，絕大多數都涉及兩個或多個省份。
“新型城鎮化不是圈地運動和造城運動，而是以人為核心的城鎮化。城市規劃和村鎮規劃要依據相應的區域規劃進一步細化實化。主體功能區規劃、國土規劃、區域規劃、城市規劃和村鎮規劃共同組成我國的空間規劃體系。相對于主體功能區規劃和國土規劃，區域規劃是跨行政區的，也就是跨省的，幾個省是一個區域。因為很多省際邊界地區經濟比較落后，原因是遠離中心，基礎設施非常薄弱，屬于邊緣中的邊緣，要通過區域規劃把邊緣消除掉。”肖金成對《中國經濟周刊》記者表示。
楊偉民在前述論壇上表示，珠三角、長三角、京津冀發展空間趨于飽和，新的中心城市重點將在東北、中原、成渝等幾大城市群培育和發展，再造若干個珠三角、長三角、京津冀，形成經濟增長新節點。
城市群已經成為經濟發展格局中最具活力和潛力的核心地區。2016年12月20日至21日在北京舉行的中央城市工作會議指出，要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局。2月4日，國務院印發的《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》也指出，促進各類城鎮協調發展，以開發軸帶和開發集聚區為依托，以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。
肖金成表示，在城市群范圍內，原來獨立的城市和其他城市形成了互補關系，大城市的功能不斷升級，給小城市和小城鎮帶來了機遇。小城市和小城鎮在城市群內，區位劣勢在弱化，而成本優勢在強化。
從目前的國家中心城市分布上來看，這些城市從東部到西部，從沿海到內地，都位于國家級城市群中，中心性表現得十分明顯。
