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2025年03月13日
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2015年年底，中央領導作出重要批示，“抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設大有可為，對經(jīng)濟轉型升級、新型城鎮(zhèn)化建設，都具有重要意義”。各地對特色小鎮(zhèn)進行了大量探索，做出了一些成績。近日，住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部等部委明確提出要在全國范圍內開展特色小鎮(zhèn)培育工作，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。
一、建設特色小鎮(zhèn)的意義和作用
1．特色小鎮(zhèn)是市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要體現(xiàn)。
特色小鎮(zhèn)不是憑空產生的，也不是完全規(guī)劃出來的，它是在順應市場需求，尊重市場規(guī)律，政府順勢而為，市場積極參與的背景下出現(xiàn)的，離不開政府的有效引導，更離不開市場的主動參與。特色小鎮(zhèn)的“特”重點體現(xiàn)在產業(yè)特色上，而發(fā)展何種特色產業(yè)，服務哪些特色人群更多是由市場來選擇，而不是政府來決定的。政府的主要職能是提供良好的服務，健全法治保障環(huán)境，從土地、財政、基建投入等方面為市場發(fā)展掃除制度障礙。以浙江特色小鎮(zhèn)建設經(jīng)驗來看，目前政府與市場合作已經(jīng)形成了三種主要模式：市場主體、政府服務模式；政企合作、聯(lián)動建設模式；政府建設、市場招商模式。
2．特色小鎮(zhèn)是供給側結構性改革中有效供給與有效需求對接的重要載體。
推進供給側結構性改革，一方面，可以擴大有效供給和高端供給，減少無效供給和低端供給、重復供給，破解“過剩產能和積壓的庫存沉淀了大量的廠房、土地、設備和勞動力等生產要素，使得要素無法從過剩領域流到有市場需求的領域、從低效率領域流到高效率領域，降低了資源配置效率”的難題；另一方面，又可以打通要素流動和再配置的通道，使生產要素從無效需求流向有效需求領域、從低端領域流向中高端領域，進而提高要素配置效率。特色小鎮(zhèn)通過對高端要素資源進行重組，從供給側和需求側雙向發(fā)力，既提供了高端要素資源配置的空間產品，又滿足了多元化消費時代人們多角度、多層次的差異性消費，是市場多元化和消費差異性在地域空間的集中反映，是有效供給和有效需求對接的重要載體。
3．特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)要素雙向流動相互交融提升效益的必然產物。
特色小鎮(zhèn)選址一般在城鄉(xiāng)結合部，這就為城鄉(xiāng)要素雙向流動創(chuàng)造了便利條件。特色小鎮(zhèn)建設要與特大城市非城市核心功能疏解結合起來，形成良性互動。我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，一方面特大城市“城市病”問題突出，宜居宜業(yè)程度嚴重下降，城市非核心功能面臨疏解，城市人才、資本、技術等要素必然向外轉移，當然這種疏解和轉移是有一定要求和條件的，根據(jù)日本東京經(jīng)驗來看，距離中心城區(qū)30—50公里范圍的區(qū)域，特色小鎮(zhèn)可以作為載體來承接城市功能轉移。另一方面，我國鄉(xiāng)村發(fā)展落后，基礎設施薄弱，公共服務不足，傳統(tǒng)農家樂等消費方式已經(jīng)不能滿足城鎮(zhèn)中高收入居民的需求，急需依托鄉(xiāng)村文化和環(huán)境本底，加強城鄉(xiāng)要素互動，形成設施互通、產業(yè)互融、功能互補，滿足城鎮(zhèn)居民中高端消費需求的特色小鎮(zhèn)。
4．特色小鎮(zhèn)是體現(xiàn)和落實五大發(fā)展理念的功能平臺。
特色小鎮(zhèn)是按照創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，結合自身特質，找準產業(yè)定位，科學進行規(guī)劃，挖掘產業(yè)特色、人文底蘊和生態(tài)稟賦，形成“產、城、人、文”四位一體有機結合，具有明確產業(yè)定位、文化內涵、旅游和一定社區(qū)功能的重要功能平臺。特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新發(fā)展重點在于理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產業(yè)創(chuàng)新、功能創(chuàng)新，特色小鎮(zhèn)本身就是各種創(chuàng)新的產物；特色小鎮(zhèn)的協(xié)調發(fā)展體現(xiàn)在城鄉(xiāng)協(xié)調、人與自然協(xié)調、區(qū)域協(xié)調；特色小鎮(zhèn)的綠色發(fā)展體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)保、緊湊集約、綠色低碳；特色小鎮(zhèn)的開放發(fā)展體現(xiàn)在營商環(huán)境、群體互動、對外開放；特色小鎮(zhèn)的共享發(fā)展體現(xiàn)在社會公平正義、貧富差距縮小、公共服務均等、共同富裕實現(xiàn)。
5．特色小鎮(zhèn)是發(fā)揮基層實踐和建立倒逼機制動態(tài)管理的有效方式。
特色小鎮(zhèn)建設不實行審批制，而采用創(chuàng)建制，事前不再審批，事中、事后強化監(jiān)管。特色小鎮(zhèn)建設不是坐等靠要上級資源，而是立足基層實踐探索，先有為后有位。特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建不搞平均分配，不應預設目標，寬進嚴出，誰能做出成績做出特色就受到獎勵，采用動態(tài)考核倒逼機制，能上能下，能進能出，做不出成效就退出，還要加倍倒扣獎勵指標。如浙江提出在3—5年的創(chuàng)建期，嚴格執(zhí)行“競爭入列、優(yōu)勝劣汰、達標授牌”的機制，政策上實施期權激勵制和追懲制，年度考核合格的兌現(xiàn)政策，不合格的淘汰出局，3—5年后創(chuàng)建不合格的，要加倍倒扣土地獎勵指標。在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中還體現(xiàn)了中央的用人觀，把真正把能干事、想干事、干成事的干部提拔上來，把不作為、亂作為的干部淘汰出去。
二、厘清當前認識上的一些誤區(qū)
由于特色小鎮(zhèn)是一項新事物，當前各地在認識上還存在一些誤區(qū)。
一是把特色小鎮(zhèn)等同于特色鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)不是行政區(qū)劃單元上的“鎮(zhèn)”，也不同于產業(yè)園區(qū)、風景區(qū)的“區(qū)”，而是位于城市周邊、相對獨立于市區(qū)，具有明確產業(yè)功能、文化功能、旅游功能和社區(qū)功能的重要功能平臺。特色鎮(zhèn)是一個行政區(qū)域的概念，以某種主體功能為特色，或有產業(yè)特色，或有交通功能特色，或有人文自然風光特色等的全域范圍，由居民社區(qū)和村莊構成，按照政府組織架構體系來管理的行政區(qū)域。
二是把特色小鎮(zhèn)等同于新城建設。發(fā)展特色小鎮(zhèn)不是建新城，不能用建新城的思路和模式來規(guī)劃建設特色小鎮(zhèn)。首先特色小鎮(zhèn)規(guī)模不大，不是追求規(guī)模效應，擴張效應，而是追求集聚效應，緊湊效應；其次特色小鎮(zhèn)不是土地財政的載體，而是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的空間，是新產業(yè)、新動能的引擎；再次，特色小鎮(zhèn)追求的是提升全要素生產率，提高發(fā)展質量和效益；最后特色小鎮(zhèn)要走產城融合的發(fā)展道路。
三是把特色小鎮(zhèn)等同于園區(qū)建設。特色小鎮(zhèn)不是產業(yè)園區(qū)建設，特色小鎮(zhèn)離不開特色產業(yè)，但又不是單純的以工業(yè)制造業(yè)為主的園區(qū)開發(fā)。特色小鎮(zhèn)的產業(yè)特色體現(xiàn)在三個方面，一是以工業(yè)4．0為引領，以2．5產業(yè)或戰(zhàn)略性新興產業(yè)、第三產業(yè)為主，重點在于研發(fā)設計；二是以傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級為主，從加工制造向設計、品牌、展示轉變，重點在于營銷服務；三是以休閑度假旅游為主，滿足市民短期、重復、特色需求，重點在于休閑服務。另外特色小鎮(zhèn)的社區(qū)功能是其與園區(qū)開發(fā)的重要區(qū)別。
四是把特色小鎮(zhèn)等同于景區(qū)開發(fā)。以旅游功能為主導的特色小鎮(zhèn)可以發(fā)展成為景區(qū)，有些歷史人文古鎮(zhèn)，自然風光優(yōu)美的小鎮(zhèn)也兼具特色小鎮(zhèn)的文旅功能。從這個角度而言，特色小鎮(zhèn)和景區(qū)開發(fā)有共同之處，但又不同于傳統(tǒng)景區(qū)開發(fā)模式。特色小鎮(zhèn)在旅游客源市場上更強調滿足周邊大城市中高收入人群特定需求，在旅游活動上更強調體驗和參與，在旅游發(fā)展目標上更強調目的地和集散地，在旅游功能開發(fā)上更突出互融互動。
五是把特色小鎮(zhèn)等同于美麗鄉(xiāng)村。特色小鎮(zhèn)離不開鄉(xiāng)村本底，但與鄉(xiāng)村有著本質的不同，體現(xiàn)在一是形態(tài)不一樣，二是功能不一樣。特色小鎮(zhèn)集聚了大量資本、技術、人才等各類高端要素，是既有鄉(xiāng)村本地特征又融入高新技術和特色人才的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展單元，需要探索利益主體多元、公眾參與的現(xiàn)代社會治理體系。美麗鄉(xiāng)村更多的是強調鄉(xiāng)村發(fā)展的一、二、三產業(yè)融合作為產業(yè)支撐，依靠本村村民的自治管理，管理和保護好鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等。
三、幾點建議
一是因地制宜推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展。要尊重三個規(guī)律，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，適應城鄉(xiāng)社會發(fā)展的需要，正確認識特色小鎮(zhèn)發(fā)展的意義和作用。既不能拔苗助長，又不能光開花不結果。既要定目標下指標，又不能唯目標唯指標，要充分發(fā)揮市場作用，發(fā)揮企業(yè)家精神作用。在結合各地發(fā)展實踐的基礎上，因地制宜，分類引導，通過政策引導發(fā)揮基層實踐的積極性。對于發(fā)達地區(qū)、特大城市和中西部省會城市周邊，以特色小鎮(zhèn)為載體；對于欠發(fā)達地區(qū)，偏遠地區(qū)，以特色小鎮(zhèn)建設為載體。發(fā)揮二者在功能定位、產業(yè)主導、居住群體、吸納人口、投資規(guī)模、消費層次等方面各有側重的特點，形成互為點綴、互為補充的城鄉(xiāng)一體化新形態(tài)。及時總結各地特色小鎮(zhèn)建設做法，形成可復制、可推廣、可操作的經(jīng)驗。
二是制定特色小鎮(zhèn)整體發(fā)展戰(zhàn)略。特色小鎮(zhèn)采用創(chuàng)建制，強調發(fā)揮市場機制作用，但要避免在市場機制下同一主題特色小鎮(zhèn)形成的無序競爭甚至一哄而上，乃至造成同級政府之間為了“搶資源、上項目”而相互比拼優(yōu)惠政策。一是要發(fā)揮不同層級政府規(guī)劃引導作用，二是要發(fā)揮城市群的協(xié)商機制，從頂層設計上對這種有可能造成的資源重復配置或資源浪費的現(xiàn)象進行整體戰(zhàn)略部署。在規(guī)劃設計特色小鎮(zhèn)過程中，以提供有效供給和滿足有效需求為導向，圍繞產業(yè)和功能的特色定位，明確不同層級的特色小鎮(zhèn)滿足不同群體需求，同一類型的特色小鎮(zhèn)也可在不同需求區(qū)域進行有效配置。
三是完善特色小鎮(zhèn)投融資體制機制。
進一步明確特色小鎮(zhèn)建設運營管理主體權責利。特色小鎮(zhèn)作為非行政建制區(qū)域，建設運營管理主體可以是政府或政府平臺公司，可以是獨立的市場化主體，也可以是政府和市場聯(lián)合主體。重點是根據(jù)不同類型特色小鎮(zhèn)，發(fā)揮各自主體的優(yōu)勢或互補優(yōu)勢，推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展。完善配套政策，在基礎設施和公共服務配套設施建設上，發(fā)揮政府財政資金“四兩撥千斤”的優(yōu)勢，吸引社會資本參與；加快形成產權明晰、符合市場規(guī)律、具備產業(yè)特征的特色小鎮(zhèn)商業(yè)模式，讓社會資本進得來、留得住、能受益；加快PPP立法，把特色小鎮(zhèn)作為政府和社會資本合作模式創(chuàng)新的承載平臺。
四是探索特色小鎮(zhèn)社會治理體系創(chuàng)新。特色小鎮(zhèn)不僅承載經(jīng)濟功能，同時承載社會功能和生態(tài)功能。創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)社會治理體系，一是充分發(fā)揮信息化在社會治理中的作用，特色小鎮(zhèn)建設過程中充分應用了現(xiàn)代信息傳輸技術、網(wǎng)絡技術和信息集成技術，打造智慧社區(qū)，在社區(qū)管理、社會治理上先行應用實踐，為建立智慧化的社會治理體系提供新探索。二是發(fā)揮政府引導和公眾參與在社會治理中的作用，特色小鎮(zhèn)是各類高端人才、創(chuàng)業(yè)人才的集聚地，是各領域專家的集中地，搭建社會治理平臺，為公眾參與社會治理體系提供新探索。三是特色小鎮(zhèn)建設過程中要把政府提供基本公共服務、社會組織提供增值服務和社區(qū)提供自我服務結合起來，為社會治理體系協(xié)同創(chuàng)新提供新探索。
（作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃院副院長、城市金融部主任）
