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2025年03月13日
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2015年，我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快推進(jìn)，固定資產(chǎn)投資特別是房地產(chǎn)投資增速大幅回落，經(jīng)濟(jì)增速放緩，土地市場(chǎng)需求不足，全國(guó)土地出讓收支規(guī)模出現(xiàn)“雙降”。
一、2015年全國(guó)土地出讓收入情況
2015年，全國(guó)繳入國(guó)庫(kù)的土地出讓收入33657.73億元，同比下降21.6%。其中，招拍掛和協(xié)議出讓價(jià)款29820.20億元，下降22.4%；補(bǔ)繳的土地價(jià)款1455.18億元，下降23.0%；劃撥土地收入1103.57 億元，增長(zhǎng)17.8%；出租土地等其他收入1278.78 億元，下降24.4%。當(dāng)年，從土地出讓收益中計(jì)提的教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金分別為436.69 億元和423.51億元，同比下降33.4%和35.6%。
（一）土地出讓收入呈現(xiàn)的主要特征。
1、前三季度持續(xù)下降，第四季度止跌回升。具體來看，前三季度分別下降34.6%、37.9%、26.0%，第4季度止跌回升，增長(zhǎng)9.5%，原因是從一季度開始，面對(duì)“三期疊加”的局面，積極財(cái)政政策注重加力增效，穩(wěn)健貨幣政策注重松緊適度，中央和地方陸續(xù)出臺(tái)穩(wěn)定房地產(chǎn)發(fā)展政策，促使下半年房地產(chǎn)市場(chǎng)需求逐步釋放，商品房銷售面積增速由負(fù)轉(zhuǎn)正，帶動(dòng)第4季度用地需求回暖。
2、個(gè)別地區(qū)逆勢(shì)上揚(yáng)，大多數(shù)省份降幅明顯。分區(qū)域看，東部地區(qū)18797.99億元，下降23.6%，占55.8%；中部地區(qū)8672.40億元，下降17.3%，占25.8%；西部地區(qū)6187.34億元，下降21.2%，占18.4%。分地區(qū)看，除深圳（36.9%）、西藏（1.8%）、廈門（1.2%）、甘肅（0.2%）4個(gè)地區(qū)同比增長(zhǎng)外，其他32個(gè)地區(qū)均出現(xiàn)不同程度下降。其中，大連（-56.4%）、寧波（-54.1%）、內(nèi)蒙（-51.8%）3個(gè)地區(qū)降幅超過50%。深圳市土地出讓收入增長(zhǎng)較快，主要是該市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)勁，房地產(chǎn)市場(chǎng)交易火爆，土地資源相對(duì)稀缺，地價(jià)持續(xù)偏高所致。
（二）土地出讓收入減少的主要原因。
1、土地市場(chǎng)需求不足。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài), 受經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素影響，土地市場(chǎng)需求呈現(xiàn)不足狀態(tài)。2015年，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地實(shí)際供應(yīng)量為53.36萬公頃,同比下降12.5%。其中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)12.48萬公頃,下降15.2%;房地產(chǎn)用地供應(yīng)11.98萬公頃,下降20.9%;基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地供應(yīng)28.90萬公頃,下降7.1%。
2、用地結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，2015年國(guó)家在國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)上實(shí)施差別化供地政策。分類型看，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、房地產(chǎn)用地和基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地分別占土地供應(yīng)總量的23.4%、22.4%和54.2%，三類用地占比分別較上年下降0.8個(gè)、2.4個(gè)和提升3.2個(gè)百分點(diǎn)。由于基礎(chǔ)設(shè)施用地價(jià)格較低，而房地產(chǎn)用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地價(jià)格較高，因此，當(dāng)年用地類型結(jié)構(gòu)的改變對(duì)于土地出讓收入減收影響較大。分區(qū)域看，東、中、西部地區(qū)用地分別占供地總量的33.5%、27.3%和39.2%，與上年相比分別減少0.6個(gè)、1.0個(gè)和提升1.6個(gè)百分點(diǎn)，由于東、中部地價(jià)高于西部，因此，地區(qū)間用地結(jié)構(gòu)改變也對(duì)土地出讓收入減收產(chǎn)生了一定影響。
3、出讓面積繼續(xù)萎縮。在房地產(chǎn)高庫(kù)存壓力下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對(duì)購(gòu)置土地更加謹(jǐn)慎。2015年，全國(guó)土地出讓面積22.14萬公頃，同比下降18.6%，與上年相比下滑3.1個(gè)百分點(diǎn)。其中，商服用地和住宅用地分別下降24.7%和19.1%。全年土地出讓合同成交價(jià)款2.98萬億元，同比下降10.6%。
4、地價(jià)增幅逐步趨緩。2015年4季度末，全國(guó)105個(gè)主要監(jiān)測(cè)城市綜合、商業(yè)、住宅和工業(yè)地價(jià)，分別為3633元/平方米、6729元/平方米、5484元/平方米和760元/平方米，同比分別增長(zhǎng)3.16%、2.70%、3.92%和2.38%，較一季度分別下降0.09個(gè)、0.52個(gè)、提升0.94個(gè)和下降1.24百分點(diǎn)。
二、2015年全國(guó)土地出讓支出情況
受土地出讓收入下降的影響，2015年，全國(guó)土地出讓支出33727.78億元，同比下降18.5%。由于土地出讓收入實(shí)行全額“收支兩條線”管理，包含了須依法支付的征地拆遷等成本補(bǔ)償性費(fèi)用，因此，土地出讓收入并不完全由政府支配，只有扣除成本補(bǔ)償性費(fèi)用后的土地出讓收益，才是政府可用的財(cái)力。根據(jù)這個(gè)特性，土地出讓支出可區(qū)分為成本性支出和非成本性支出（即土地出讓收益安排的支出）兩大部分。2015年，全國(guó)土地出讓支出主要呈現(xiàn)以下特征：
（一）成本性支出占支出總額的比重略有下降。2015年全國(guó)土地出讓支出中，用于征地拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)助被征地農(nóng)民、土地出讓前期開發(fā)等成本性支出26844.59億元，同比下降20.7%，占支出總額79.6%，占比下降2.2個(gè)百分點(diǎn)；用于城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等非成本性支出6883.19億元，同比下降8.6%，占支出總額20.4%，占比提升2.2個(gè)百分點(diǎn)。
（二）征地拆遷補(bǔ)償和補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出占比有所提升。在成本性支出中，用于征地拆遷補(bǔ)償和補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出17935.82億元，占66.8%，占比提升1.7個(gè)百分點(diǎn)；用于土地開發(fā)支出6533.90億元，占24.3%，占比下降3.0個(gè)百分點(diǎn)；用于支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費(fèi)等其他支出2374.87億元，占8.9%，占比提升1.3個(gè)百分點(diǎn)。用于征地拆遷補(bǔ)償和補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出占比提升，主要是當(dāng)年征用的新增建設(shè)用地面積同比增長(zhǎng)28.0%。
（三）土地出讓收益注重向農(nóng)業(yè)農(nóng)村和保障性安居工程傾斜。在非成本性支出中，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出2528.17億元，占36.7%，占比提升1.1個(gè)百分點(diǎn)（其中，教育支出436.69億元，增長(zhǎng)16.2%）；用于保障性安居工程支出823.49億元，占12.0%，占比提升1.7個(gè)百分點(diǎn)（其中，棚戶區(qū)改造支出308.54億元，增長(zhǎng)66.5%）；用于城市建設(shè)支出3531.53億元，占51.3%，占比下降2.8個(gè)百分點(diǎn)。上述支出結(jié)構(gòu)的變化，體現(xiàn)了土地出讓收益向農(nóng)業(yè)農(nóng)村和保障性安居工程傾斜的政策導(dǎo)向。
當(dāng)前，土地出讓收支管理還存在一些問題，主要包括：土地違法案件未得到徹底遏制，大多數(shù)違法用地未繳納土地出讓收入，造成土地出讓收入流失；土地市場(chǎng)化配置比例偏低，工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地存在粗放利用現(xiàn)象，導(dǎo)致土地價(jià)值難以完全實(shí)現(xiàn)；一些地方仍存在減免或變相減免土地出讓收入、通過空轉(zhuǎn)等方式虛增土地出讓收入和違規(guī)安排支出等問題，違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。下一步，應(yīng)加大對(duì)違法用地的打擊力度，依法征收土地出讓收入，避免土地出讓收入流失。同時(shí)，擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地有償使用范圍，完善工業(yè)用地供應(yīng)方式，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制。此外，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)土地出讓收支管理政策，盤活土地出讓收支存量資金，提高資金使用效益，加大對(duì)土地供應(yīng)及收支管理的審計(jì)監(jiān)督力度，建立健全土地供應(yīng)及收支信息公開制度，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。
