以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月14日
星期五
設為首頁
|
加入收藏
搜索
最近，因為一個政策性意見，城市規劃這么專業的問題變成了公眾話題。這是把城市規劃看作一個政策過程的規劃師們所熱切期盼卻從未出現過的。不出意外，最受關注的是打通封閉大院和小區的事。
這些年，“大媽們”力挺中國城市房地產?；隋X，買了房，小區的道路、綠地都算公攤面積，真金白銀換來一本不動產權證書。這不，剛開始含飴弄孫，就來了這么大件事，讓大媽們情何以堪？不是說“公民的合法的私有財產不受侵犯”嗎，怎么又要來打通？難道不應該是《物權法》一法當關，萬夫莫開嗎？
是啊！根據《物權法》第73條規定，屬于業主共有的建筑區劃內的道路、綠地等，不是誰說拿走就能拿走的?；蛟S有人要問，《物權法》第73條不是說，屬于城市公共道路、公共綠地的除外嗎？也是??！所以要看這道路、綠地的權屬是誰的。如果本來就是城市公共的，后來沒有發生權屬變化，那就還是公共的；如果國有土地出讓時，已經作為建筑區劃內的一部分出讓了，房地產開發者支付了土地出讓金，業主又從開發者手中購得房地產，那道路、綠地就是業主共有的。所以說，這壓根不是《物權法》上的事兒，你的還是你的，不是大家的。
說到這，業主們肯定不樂意了——那憑啥來動我的奶酪??？這小區打通了，不就事實上等于“我的是我的，也是大家的”了嗎？段子手們早說了，等政策一落地，就拎上大音響，直奔豪宅區，喝喝啤酒唱唱歌，再跳一段廣場舞。果真如此，小區道路、綠地在法律上是“我的”，又有什么意義呢？
別著急啊。那個政策性意見雖然很重要，但它只是一項政策，沒有明確的權利和義務的規定，所以并沒有直接的法律效力。也就是說，憑一個意見，動不了物權。真要打通改建，有一長串的法律程序要走。
首先得修改城鄉規劃，特別是一種叫“控制性詳細規劃”的。因為有個法律叫《城鄉規劃法》，它規定在城市規劃區內建設，必須根據規劃、取得管理部門的許可。也就是說，建小區要有規劃許可證，不是有了土地使用權就可以開工，想怎么建就怎么建的。既然小區是根據規劃許可建的，現在要敞開通路，就得先修改規劃。而要修改規劃，也得依法進行，要聽取公眾和專家意見，還要重新進行審議、取得批準。
規劃修改通過后，就可以動手了嗎？對不起，還不行！對于已建成的建筑，也就是“現狀設施”，原則上，修改后的規劃不適用于它，因為它是根據當時有效的規劃建設的。
要是說等不及，必須得馬上拆，那得要有法律上的事由，根據法律法規啟動行政征收程序，征收公攤道路并給予補償。征收道路變為公共之后，如果導致房屋的價值貶損甚至影響其使用，恐怕就需要征收整個地塊房產，還要給予公正補償。對征收及補償決定，產權人不服，還可以告到法院去。
《憲法》上是有規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產進行征收或者征用并給予補償”。《土地管理法》也規定，“為公共利益需要使用土地的，由有權限的政府批準，可以收回國有土地使用權，對土地使用權人應當給予適當補償”。但是，《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，“由政府組織實施的交通基礎設施建設的需要，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”。也就是說，能夠構成征收啟動事由的，應當是“交通基礎設施建設需要”。不是所有的道路，都能被稱為“交通基礎設施”。
因此，即使政策上倡導，行政上推動，對于建成小區不是一概都能啟動征收程序的。如果對交通的影響微乎其微，甚至小區道路本身就是末端道路或者盡頭道路，征收的公共利益要件不一定能成立。如果征收之后，道路狹窄、曲徑通幽，成不了主動脈，那征收根本就不能實現行政目的。只有那些超級大院或大盤，才可能需要適當加以改造。改造以打通道路的需要為限。并且，當然，需要給予公正補償。至于說打通封閉小區以提高其所在區域的公共安全，對不起，法律上沒有這個征收事由。
建成的大院、小區不愿意向外敞開，這很正常、也很正當。花了錢的，您想拿走，得真金白銀補足了才能談。《土地管理法》規定，國家機關用地、公益事業用地，是可以由縣級以上人民政府批準，無償劃撥的。無償劃撥的土地，土地沒花錢，不愿意被撥回去，也是常情。當然，如果是劃撥土地，事情總要好辦一些，劃撥出去的，再依法劃撥回來，但前提是那個受劃撥機構得聽您招呼。
說到這兒，您應該看出來了，土地怎么開發利用，不是所有權人、使用權人說了算，得聽城市規劃的。房地產登記在您名下，也不是誰也動不了。為了公共利益的需要，國家是可以征收的。所以，這件事，法律上可以做，法理上沒問題。產權人受保護的，不是絕對的房地產的物理狀態，而是它的財產價值。
當然，決不是一刀切，這刀切的必須有合法性和正當性。
城市各有千秋，容有多樣。不存在一種理所當然的更優越的規劃樣式，開放街區也好、封閉小區也罷，都各有利弊。在不同的城市，在城市的不同區域，有不同的適應性，需要因地制宜，權衡交通便利、公共安全、財產價值等諸多因素，很難整齊劃一。
回到那個意見上來。如今，地方政府是實際的“地主”，又是城市規劃的制定、實施和管理者?！岸嗪弦弧敝?，逐利和“任性”就難免。中央著眼“建好城市為人民”，直接對城市規劃給出政策性意見，其政策目的是好的。但是，“治大國若烹小鮮”，涉及那么多人的重大權益和生活安寧，不能不慎之又慎。
好了，盡管有《物權法》保障，但是城市規劃和行政征收，仍然可以“芝麻開門”。所以，城市規劃和行政征收法律制度是中央政府和公眾應當關注的“后門”程序，需要加以切實完善。在地方，特別是城市層面，在城市規劃活動中，完善私權利保障和多元利益參與、表達和平衡的法律制度，是更具有建設性的深化改革著力點。
話又說回來了，城市規劃和征收制度，為什么能使房地產所有權受到限制呢？需知這可不是中國特色，而是英美法德日各法治國家都有的制度。那么，到底基于什么考慮，立法者給它這等法力，能夠打開私有財產的城堡呢？
