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2025年03月14日
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如今，城市已經(jīng)成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體，伴隨經(jīng)濟(jì)快速增長而生的種種問題與改革“后遺癥”也在城市工作中逐漸顯現(xiàn)。針對當(dāng)前城市發(fā)展中存在的突出問題，會議作出了諸多針對性設(shè)計。
首次提出“尊重城市發(fā)展規(guī)律”
37年前，城市工作的重心在“發(fā)展”，“當(dāng)時即便是大城市也主要面臨如何發(fā)展的問題，各方面基礎(chǔ)設(shè)施還很落后”。因此，從60年代的“大力發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)”，直至1978年的“另外開辟城市工商利潤的5%作為城市建設(shè)基金”，將城市維護(hù)的三項費(fèi)用擴(kuò)大為四項，這一時期，國家在城市工作部署中始終強(qiáng)調(diào)“人力”的作用，提倡“全力建設(shè)、大力發(fā)展”。
1987年，“我國一些城市的人口密度和建筑密度過大，已經(jīng)造成水源、能源不足，交通、住房緊張，環(huán)境污染等許多突出問題”，于是在當(dāng)年5月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的通知》中，這一態(tài)度開始扭轉(zhuǎn)。《通知》首次提出“在制訂經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展計劃時，既要有生產(chǎn)和流通觀點(diǎn)，又要有城市和環(huán)境觀點(diǎn)”，“有計劃地逐步推進(jìn)城市發(fā)展”，“取得經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”。
“城市需要積淀、生長和逐步繁育，絕非人為設(shè)定目標(biāo)就能‘速成’?！蓖瑵?jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張尚武說。當(dāng)“全力建設(shè)、大力發(fā)展”導(dǎo)致種種城市問題，環(huán)境惡化、健康危機(jī)與城市化率提升相伴而來，發(fā)展“速度”與“可持續(xù)”之間矛盾顯現(xiàn)時，國家終于認(rèn)識到“城市發(fā)展是一個自然歷史過程，有其自身規(guī)律”，并在此次中央城市工作會議中提出“必須認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，切實做好城市工作”，“人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”——在半個多世紀(jì)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，將“尊重城市發(fā)展規(guī)律”列入城市工作指導(dǎo)思想，此為首次。
強(qiáng)調(diào)“提高城市工作全局性”
對于“提高城市工作全局性”的強(qiáng)調(diào)，也是此次會議的亮點(diǎn)所在。會議指出，要“統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)”，“以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局”，“要優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進(jìn)邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動發(fā)展”。
“城市群是幾個發(fā)展趨勢之一。城市發(fā)展可以提高經(jīng)濟(jì)效益，但城市過大則會事倍功半，解決辦法是建設(shè)城市群。京津冀一體化就是一種嘗試，把城市連接起來，形成不同的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，提高效率。這已經(jīng)被證明是提高經(jīng)濟(jì)學(xué)效益和勞動生產(chǎn)力的有益辦法，所以要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員丁一凡指出。
那么，應(yīng)如何“以城市群為主體形態(tài)”，“統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性”？城市化委員會開發(fā)（園）區(qū)專委會專家顧問、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成認(rèn)為，這主要涉及兩方面的問題，“一是培育發(fā)展城市群，二是區(qū)域性中心城市建設(shè)”。肖金成指出，目前東部地區(qū)已經(jīng)形成了一些規(guī)模較大、發(fā)展較為成熟的城市群，“對于這些城市群，主要應(yīng)在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等方面進(jìn)行優(yōu)化提升”；而中西部地區(qū)“區(qū)域面積大，城市數(shù)量少、規(guī)模較小，人口少”，所以對這一地區(qū)的城市群“要強(qiáng)調(diào)集中發(fā)展，以帶動區(qū)域的發(fā)展”，此外，西部地區(qū)“也需要國家一定的資金和政策支持”。至于“區(qū)域性中心城市的發(fā)展建設(shè)，則應(yīng)注重拓展城市空間、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力，以增強(qiáng)對周邊地區(qū)人口的吸納能力”，肖金成表示。
重視“城市工作的系統(tǒng)性”
會議指出，“城市工作是一個系統(tǒng)工程”，因此“要樹立系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市的諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手”，“系統(tǒng)推進(jìn)各方面工作”，具體而言，則要“統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性”。在三大環(huán)節(jié)中，會議對城市規(guī)劃環(huán)節(jié)表現(xiàn)出格外的重視，提出要“綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設(shè)管理等多種因素來制定規(guī)劃”，要“在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)性、指導(dǎo)性”，要“加強(qiáng)城市設(shè)計，提倡城市修補(bǔ)”。
“目前，中國在城市規(guī)劃中出現(xiàn)很多亂象，一些地方因為大拆大建破壞了當(dāng)?shù)匚拿}，還有一些地方存在上一屆領(lǐng)導(dǎo)要往東發(fā)展、下一屆領(lǐng)導(dǎo)要往西發(fā)展的問題，”陸鳴指出，“要想解決城市風(fēng)貌被破壞和領(lǐng)導(dǎo)意志超越規(guī)劃的問題，首先要讓城市規(guī)劃更加科學(xué)化，在出臺規(guī)劃的過程中要多聽取各學(xué)科專家的意見；其次，在執(zhí)行規(guī)劃的過程中還要嚴(yán)格執(zhí)行既定規(guī)劃，不能讓領(lǐng)導(dǎo)意志超越城市規(guī)劃。”
會議也強(qiáng)調(diào)，“規(guī)劃經(jīng)過批準(zhǔn)后要嚴(yán)格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆領(lǐng)導(dǎo)、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。”早在2008年，城市化委員會就呼吁：城市化進(jìn)程中“換一屆政府換一張規(guī)劃”要不得！城市化委員會秘書長蔡義鴻對照“中國各城市以往的規(guī)劃文件與實際發(fā)展?fàn)顩r”后表示，突破“土地利用總體規(guī)劃”的用地指標(biāo)現(xiàn)象十分普遍，“換一屆政府換一張規(guī)劃”早已不足為奇，因此“出現(xiàn)了規(guī)劃趕不上變化的尷尬”。他認(rèn)為，“應(yīng)盡快確立城市規(guī)劃的公共地位，確立為公眾規(guī)劃、為城市的和諧發(fā)展規(guī)劃、為社會的長遠(yuǎn)利益規(guī)劃的獨(dú)立精神！”
在城市規(guī)劃、建設(shè)與管理三大環(huán)節(jié)中，規(guī)劃是建設(shè)的依據(jù)、管理的前提。只有在合理、科學(xué)的城市規(guī)劃基礎(chǔ)上，城市建設(shè)、城市管理等城市工作的各個環(huán)節(jié)才可能有序銜接、形成系統(tǒng)。
再提建設(shè)宜居、可持續(xù)的城市
自2005年1月12日《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）》首次提出“宜居城市”的概念，城市宜居性就成為城市工作成效的重要考量標(biāo)準(zhǔn)之一。2006年4月，建設(shè)部發(fā)出建科（2006）98號文件，決定將《宜居城市科學(xué)評價指標(biāo)體系研究》列為2006年度軟科學(xué)科技計劃項目。
2007年5月30日，中國《宜居城市科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)》通過建設(shè)部科技司評審驗收，正式對外發(fā)布。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》，城市是否“宜居”應(yīng)考察社會文明、經(jīng)濟(jì)富裕、環(huán)境優(yōu)美、資源承載、生活便宜、公共安全6項指標(biāo)；而在6項指標(biāo)中，“環(huán)境優(yōu)美是城市是否宜居的決定性因素之一”。此次中央城市工作會議指出，要“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，改善城市生態(tài)環(huán)境”，“著力提高城市發(fā)展持續(xù)性、宜居性”——建設(shè)宜居、可持續(xù)的城市再次被提及。
城市發(fā)展要實現(xiàn)宜居、可持續(xù)，生態(tài)環(huán)境的保持與優(yōu)化雖為重要內(nèi)容，卻非唯一內(nèi)容，其涉及包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承、城市布局等社會生活領(lǐng)域的方方面面。而無論在談及城市“宜居性”還是“可持續(xù)”時，會議都無一例外強(qiáng)調(diào)文化的價值，如：規(guī)劃時要“留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等‘基因’”，劃定“歷史文化保護(hù)線”；通過“保護(hù)好前人留下的文化遺產(chǎn)”，“結(jié)合自己的歷史傳承、區(qū)域文化、時代要求，打造自己的城市精神”來“提高城市發(fā)展持續(xù)性”等。
若說環(huán)境保護(hù)是實現(xiàn)城市宜居、可持續(xù)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、合理規(guī)劃等是實現(xiàn)城市宜居、可持續(xù)的手段，那么城市文化的傳承與打造則是“城市宜居在高層次上的表現(xiàn)”。正如中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任樊杰所說：“只有擁有文化的城市，才是活生生令人熱愛的宜居之城?！?/p>
“以人為本”理念貫穿始終
本次中央城市工作會議屢屢提及“人民”、“群眾”、“市民”及“以人為本”，更有“讓中西部地區(qū)廣大群眾在家門口也能分享城鎮(zhèn)化成果”，“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”等作為城市工作的目標(biāo)任務(wù)出現(xiàn)。可以說，“以人為本”理念貫穿未來城市工作思路始終。
比如，會議明確，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革”；“以實施居住證制度為抓手推動城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化”等。有評論稱，這一系列改革意味著城市將“敞開胸懷”，打破“農(nóng)民與市民”、“本地人與外地人”的無形壁壘。值得一提的是，城市化委員會自2008年起每年發(fā)布的《中國城市化率調(diào)查報告》，通過比較常住人口城市化率與戶籍人口城市化率之間的差值，對中國城市化進(jìn)程中的“半城市化”[6] 現(xiàn)象進(jìn)行了深度的分析，其研究成果正可為改革政策提供專業(yè)支持。
此外，會議尤為重視城市工作中“市民”的作用，多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)提升市民對城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的參與程度，如：編制城市規(guī)劃時“應(yīng)該邀請市民共同參與”；要“統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性”；要“尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享”等。
城市為何而建？石楠說，過去我們曾認(rèn)為“高樓大廈就是城市現(xiàn)代化，在苦心打造城市時，只學(xué)到了國外城市發(fā)展的表象，而人的需求才是城市建設(shè)的歸結(jié)點(diǎn)”。此次中央城市工作會議也給出未來城市的發(fā)展方向：城市工作應(yīng)“堅持以人民為中心”，“堅持人民城市為人民”；城市應(yīng)建設(shè)為“人與人、人與自然和諧共處的美麗家園”。
