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2025年03月14日
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今年以來中國房價(jià)上漲日漸蔓延到中小城市和縣城，似乎更為直接地顯示著中國城鎮(zhèn)化的加速。
其間意義，借用1999年來華參加城鎮(zhèn)化高級論壇的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、世界銀行前副行長斯蒂格利茨的話說：21世紀(jì)影響人類進(jìn)程的兩件大事，一是新技術(shù)革命；二是中國的城鎮(zhèn)化。
中國特色城鎮(zhèn)化道路
由著名的社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通提出的概念，城鎮(zhèn)化，從一開始就預(yù)設(shè)了中國城市化的方向：農(nóng)村——小城鎮(zhèn)——城市——特大城市。
這是中國政府主導(dǎo)下的城市化區(qū)別于國際通行概念之所在。中國社會(huì)科學(xué)院研究員劉維新告訴本刊記者說：在國外城市化進(jìn)程中，人口的集中過程是“農(nóng)村——城市——特大城市——小城鎮(zhèn)(逆城市化)”，“人口轉(zhuǎn)移所帶來的壓力主要在城市解決，大城市不斷擴(kuò)張，然后再出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，周邊衛(wèi)星城紛紛建立。”
這是兩種方向不同的城市化過程。
曾經(jīng)有過種種爭論：
大城市優(yōu)先論者認(rèn)為，世界各國城鎮(zhèn)化初、中期發(fā)展的通例都是大城市優(yōu)先。大城市的規(guī)模效益和聚集效益遠(yuǎn)高于中小城鎮(zhèn)；大城市對周邊地區(qū)的輻射和帶動(dòng)作用非中小城鎮(zhèn)所能比；大城市優(yōu)先發(fā)展可將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的矛盾集中在城市解決，而且能節(jié)約土地和治污費(fèi)用；大城市對于一個(gè)國家參與國際競爭也有相當(dāng)優(yōu)勢等。
小城鎮(zhèn)優(yōu)先論者則認(rèn)為，作為城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)部分，小城鎮(zhèn)是大中城市的“母體”，世界各國現(xiàn)有的大中城市無不是從當(dāng)初的小城鎮(zhèn)逐步發(fā)展起來的。小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢在于，建設(shè)成本、人口轉(zhuǎn)移成本和體制成本低，適合中國國情；小城鎮(zhèn)的體制包袱少，而大中城市短時(shí)期內(nèi)根本無力吸收大規(guī)模的待轉(zhuǎn)移的農(nóng)村富余勞動(dòng)力和農(nóng)村人口；相較于大城市的光鮮與快速，小城鎮(zhèn)聯(lián)系城鄉(xiāng)，有利于縮小城鄉(xiāng)差別，對城鄉(xiāng)一體化具有特別的意義等。
這是最為典型的兩種觀點(diǎn)。除此之外，還有“中等城市為主論”“大中小城市并舉論”“縣城為主論”“中心集鎮(zhèn)為主論”“二元城鎮(zhèn)化論”“城鄉(xiāng)一體化論”“集中型(或聚集型)城鎮(zhèn)化論”等，各側(cè)重一面。
甚至不乏反城市化的聲音。有鄉(xiāng)村建設(shè)者認(rèn)為，城市化未必是中國發(fā)展的惟一路徑，中國的鄉(xiāng)村完全可以挖掘傳統(tǒng)，走出一條東方發(fā)展之路。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授張正河告訴記者：反對城市化的主要是一些生態(tài)學(xué)家。
種種爭論更多的是囿于學(xué)界。而中國城市化道路的歷史演進(jìn)過程，從來不是照本宣科的產(chǎn)物。
實(shí)際上在新中國成立后，相當(dāng)長時(shí)間里政府推行的是“積極推進(jìn)工業(yè)化，相對抑制城市化”方針。1955年9月，國家建委給中央的報(bào)告中提到：“原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的情況下建設(shè)中等城市。沒有特殊原因，不建設(shè)大城市”。一度還確立了“將消費(fèi)型城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)型城市”的方針。這些舉措，目的在于抑制消費(fèi)，為工業(yè)化進(jìn)行原始積累。
對城市化的這種抑制在1963年發(fā)展到完全的反城市化。當(dāng)時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)全面萎縮，糧食及商品供應(yīng)出現(xiàn)短缺，因?yàn)椤俺鞘谢l(fā)展的上限取決于商品量供應(yīng)能力”，減少城鎮(zhèn)人口成為解決難題的重要政策。
因此，在1949～1979年間，盡管這30年中國的工業(yè)化有了長足的發(fā)展，但是城市化率僅提高8.3個(gè)百分點(diǎn)，年均增長0.28個(gè)百分點(diǎn)，比世界同類發(fā)展水平國家偏低20個(gè)百分點(diǎn)，30年只實(shí)現(xiàn)了1億人口的初步現(xiàn)代化。
城市化的這種滯后現(xiàn)象隨著改革開放后糧食剩余局面的出現(xiàn)而逐漸松動(dòng)。1984年，經(jīng)過幾年的農(nóng)村改革，糧食第一次出現(xiàn)了全面過剩。在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改革戶籍管理制度的同時(shí)，小城鎮(zhèn)改革開始了初步的嘗試。當(dāng)年1月的《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》和10月的《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶的通知》標(biāo)志著在農(nóng)村的集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，放開了人口流動(dòng)的限制。這兩份文件提出的政策是允許農(nóng)民自帶口糧，進(jìn)鎮(zhèn)經(jīng)商辦企業(yè)，但僅僅是允許流動(dòng)，并非落戶。
對農(nóng)民進(jìn)城限制的松動(dòng)不經(jīng)意間創(chuàng)造了80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三分天下有其一”的局面。1993年～1994年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民人數(shù)一度達(dá)到1.4億人。1978年～2005年，中國的建制鎮(zhèn)也由2880個(gè)發(fā)展到1.89萬個(gè)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1979年到2000年，中國的城鎮(zhèn)化速度平均每年為0.82個(gè)百分點(diǎn)。
城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，很快為中國政府所重視：
1998年10月，中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中，第一次提出“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”。
2000年6月，“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》中進(jìn)一步具體化，有關(guān)方面并在戶籍管理制度、政府行政管理制度等多方面進(jìn)行了改革的嘗試。而剛剛閉幕不久的中共十七大，則對十六大提出的“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”作了進(jìn)一步完善和發(fā)展，提出“核心是促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”
城市化：加速與分化
正如國家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵對本刊記者所講：中國的城市化從一開始就是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的。因此，宏觀政策環(huán)境的變化直接影響著城市化的進(jìn)程。
一方面，城市化總體上在加速發(fā)展。另一方面，兩極分化的趨勢卻越來越嚴(yán)重。
從區(qū)域上講，在上個(gè)世紀(jì)90年代以前，中國城市的中心基本分布在內(nèi)陸。到了90年代以后，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，已經(jīng)形成了城市發(fā)展的密集區(qū)。在東部地區(qū)集中分布了56.3%的特大城市、47.7%的大城市、49.5%的中等城市以及37.6%的建制鎮(zhèn)。從經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力上看，全國排位在前1000名之內(nèi)的小城鎮(zhèn)，主要分布在東部地區(qū)，占78.8%。
而且，北京、上海等40個(gè)特大城市的人口占全國城市總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)36.24%，沿海三大城市群就接納了約60%的城鎮(zhèn)化人口。
大中小城市的差距也越拉越大。北京和上海已經(jīng)成為國際性的大都市，北京的城市化率達(dá)到84.3%，上海的城市化率達(dá)到88.7%。城市的大餅越攤越大，人們開始為污染、生活成本高等種種城市病叫苦不迭。而在中西部，一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小縣城，雖名義為鎮(zhèn)、為城，但和周邊農(nóng)村并無二致。而在貴州和西藏，城市化水平只有27.5%和28.2%。
這一差距，不過是中國城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的另一個(gè)表象。
其間原因，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理系主任張正河教授說，和中國財(cái)政架構(gòu)直接相關(guān)。
1994年的分稅制，國家層面進(jìn)一步將財(cái)力集中于中央，地方層面，則進(jìn)一步集中于城市。由此出現(xiàn)如下說法：“中央財(cái)政喜氣洋洋，省里財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，地市財(cái)政緊緊張張，縣級財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘。”
財(cái)力的分配，直接影響著中國城市的兩極分化。而新一輪的城鎮(zhèn)熱，中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長、中國社科院研究員劉維新說，主要還是個(gè)土地財(cái)政的問題。
在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的口號下，中西部很多地方政府開始打起土地的主意來。
按照1994年中國開始實(shí)行的分稅制，在土地出讓金管理上，30%歸中央，70%歸地方。原本規(guī)定70%用于耕地的開發(fā)，但實(shí)際上土地出讓金成了政府各級財(cái)政的重要收入來源。以地生財(cái)成為地方政府最為快捷的財(cái)政來源。
根據(jù)國土資源部門的數(shù)據(jù)，從1991年到1996年，全國平均每年建設(shè)占用耕地440萬畝，1997年到2002年建設(shè)共計(jì)占用耕地1646萬畝。
而由此形成的一個(gè)怪現(xiàn)狀是：中國曾經(jīng)長時(shí)期偏低的城市人均占地，在短短的十幾年時(shí)間里已經(jīng)一躍為世界前列。調(diào)查顯示，全國644個(gè)城市的人均建設(shè)用地已達(dá)133平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大多數(shù)人均耕地資源比我國多幾倍乃至十多倍的歐美發(fā)達(dá)國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。
進(jìn)來，工作，住下
中國城鎮(zhèn)化水平的衡量是以城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫橐罁?jù)的。
2000年，中國進(jìn)行第五次人口普查。首次改變統(tǒng)計(jì)口徑，把在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民作為城鎮(zhèn)人口。這一下，使中國的城鎮(zhèn)化率在2000～2005六年間增長了近7個(gè)百分點(diǎn)。
盡管相當(dāng)多的人都向本刊記者指出：中國向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力中攜家眷的僅占20%～25%，而且也并不意味著這些人已經(jīng)有著在城鎮(zhèn)定居的可能。農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)和城鎮(zhèn)化之間還沒有建立起事實(shí)上的聯(lián)系。
但是，就是按照2000年當(dāng)年戶籍上的統(tǒng)計(jì)，中國的城鎮(zhèn)人口也已達(dá)到3.9億人，按照戶籍人口計(jì)算的中國城鎮(zhèn)化率為30%左右。
按照世界城市化發(fā)展的規(guī)律，城市化水平在30%以下為初期階段，即起步發(fā)展階段；30%～70%為中期階段，即加速發(fā)展階段；70%以上為后期階段，即緩慢發(fā)展階段或穩(wěn)定發(fā)展階段。
無論按照何種統(tǒng)計(jì)口徑，中國都應(yīng)該在加速期內(nèi)，每年一個(gè)百分點(diǎn)的增長即為明證。
在中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到43.9%之后，一直以來“中國城市化低于工業(yè)化”的事實(shí)已經(jīng)有所改變——2005年，我國城鎮(zhèn)化率為43%，反而高于工業(yè)化率1個(gè)百分點(diǎn)。
但是，加速期城鎮(zhèn)化過程中所出現(xiàn)的一些趨勢卻是讓人擔(dān)心的。
首先是土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化。
中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員鄭明媚告訴記者，“實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要前提之一，在于農(nóng)民是否有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，收入能力是否支撐在城鎮(zhèn)的定居和消費(fèi)。”
但是，盡管城市人均占地已經(jīng)達(dá)到世界前列，但由于城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)的不合理，這個(gè)高指標(biāo)并沒有給大部分市民帶來生活空間的普遍明顯改善。許多地卻和城鎮(zhèn)化了的人口幾無牽連。
在“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”“修改城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃”的名目下，大面積土地被亂批亂占。根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展中心提供的資料，即使在發(fā)達(dá)國家、人口在20萬以下的小城市和小城鎮(zhèn)，很少看到大馬路、大廣場、大花園，在國內(nèi)的很多小城鎮(zhèn)卻遍地開花。
甚至完全沒有產(chǎn)業(yè)支撐的一些地方，大規(guī)模的超前建設(shè)也屢見不鮮。結(jié)果城市里沒有了人。鄭明媚說，“天一黑，整個(gè)城市就一片黑”。
在接受記者采訪時(shí)，李鐵指出，城鎮(zhèn)化是一個(gè)包含多種指標(biāo)的概念。它不光是土地的城鎮(zhèn)化，也包括人口的城鎮(zhèn)化。房價(jià)高漲有可能的一個(gè)后果是，非農(nóng)就業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移面臨著更高一層的門檻。
在土地財(cái)政沖動(dòng)下由地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，其結(jié)果是與城鎮(zhèn)化本身背道而馳的。一些拉美國家，如阿根廷、墨西哥、巴西等已經(jīng)為此提供了教訓(xùn)。盡管他們的城市化率甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于70%，但是卻被稱為是假城市化。因?yàn)槿穗m然在城市了，但職業(yè)沒有轉(zhuǎn)化，產(chǎn)業(yè)沒有轉(zhuǎn)化。許多人沒有工作，到處流浪，貧民窟成為城市里四處可見的傷口。
城鎮(zhèn)化的這些特點(diǎn)，使得中國的非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移面臨著多重的困難。
即使城鎮(zhèn)化保持每年一個(gè)百分點(diǎn)的增長速度，即便2020年城市化率超過60%，也仍然會(huì)有40%的人口，即6.4億人在農(nóng)村生活。這意味著擺脫農(nóng)村的貧困狀態(tài)、建設(shè)新農(nóng)村的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。
另一方面，中國城市兩極分化。小城鎮(zhèn)倘不能有效地在吸納大量的非農(nóng)就業(yè)人口，那么常年上億流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民，就將始終在各大城市尋找機(jī)會(huì)。而其候鳥式的遷徙狀態(tài)倘不能被改變，那么整個(gè)社會(huì)的不穩(wěn)定感就始終無法消除。
這就注定，中國政府將不得不通過多個(gè)出口應(yīng)對人口轉(zhuǎn)移壓力：大城市、縣城、鄉(xiāng)村。
