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2025年03月13日
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“十二五”規劃是在20年全面建設小康社會時間過半，我國經濟社會發展面臨新形勢和新任務條件下的五年規劃；是在經受嚴重金融危機沖擊，國際經濟格局正在發生重要變化條件下的五年規劃。
新中國成立以來先后有過十一個五年規劃，改革開放前5個，改革開放后6個。前十個稱“計劃”，從“十一五”開始稱“規劃”。從“一五”到“七五”稱“國民經濟計劃”，從“八五”開始稱“國民經濟和社會發展計劃”或者規劃。從五年規劃的制定和執行情況，可以看出國家發展的軌跡和脈絡，也反映出經濟體制和發展理念的進步。
改革開放前最成功的是“一五”計劃（1953-1957年），當時沒有經驗，但非常認真地編制計劃，從1952年開始，經過三年半時間編成，五年已經過半。1956年黨的“八大”提出關于制定“二五”計劃的建議，國務院從1957年開始編制“二五”計劃。但從1957年下半年開始，批判右傾保守思想，接著就是“大躍進”和“文化大革命”，國家政治和經濟生活陷于混亂，經濟發展戰略目標和政策變化不定，五年計劃很難正常編制和執行。現在看來有點不可思議，中國號稱實行計劃經濟，但從“二五”到“五五”，計劃都沒有按法定程序提交全國人大審議批準，也沒有正式公布實行。“五五”計劃包含在當時編制的《十年規劃綱要》之中，沒有獨立文本。改革開放以來，從“六五”（1981-1985年）開始，法定程序都比較健全，經過全國人大審議批準，但“六五”和“七五”（1986－1990年）時期都遇到大的經濟調整，計劃也經常變化。我從“八五”（1991-1995年）以來參加了歷次中央關于五年規劃“建議”的起草。在準備“八五”的時候，剛剛遭遇嚴重的通貨膨脹和政治動蕩，當時把困難估計重了，在鄧小平南方講話以后，1993年3月黨的十四屆二中全會對“八五”時期的經濟增長速度、產業結構、利用外資、進出口貿易和投資規模等重要指標進行了大的調整。“九五”（1996-2000年）以來的三個五年規劃，加上現在正在制定的“十二五”規劃，黨的十四屆、十五屆、十六屆、十七屆中央委員會，都是在五中全會提出關于制定五年規劃的“建議”；第二年3月，也就是新的五年規劃開始的第一年的全國人大會議，審議通過國務院制定的五年規劃綱要。五年規劃制定工作的制度化是國家政治和經濟進步的表現。
“一五”到“五五”是計劃經濟體制，“六五”到“九五”是經濟體制轉軌，“十五”以來是社會主義市場經濟體制。有一個值得注意的現象：在實行計劃經濟時期，除“一五”外都沒有嚴格制定和執行，法律程序也不健全；倒是經濟體制開始轉軌和實行市場經濟體制以后，五年規劃的制定和執行，逐步走上了制度化的軌道。按理說，計劃經濟體制是應該嚴格計劃制定和執行的，為什么反而沒有做到呢？究其原因，第一，是決策的隨意性，例如“大躍進”；第二，是政治不穩定，例如“文化大革命”時期；第三，是具體操作方面的原因，在社會經濟情況復雜多變條件下搞大量的指令性指標確有困難；第四，更重要的是，對我國社會經濟發展階段和基本戰略目標把握得不準，例如上世紀50年代末期提出“超英趕美”，60-70年代提出2000年實現四個現代化；還有些具體的目標，例如1980年實現農業機械化，等等，都是不可能達到的戰略目標，按照這樣的要求搞規劃，誰也搞不好。改革開放以來，確立了“社會主義初級階段”、“三步走”戰略、“全面建設小康社會”和“構建和諧社會”，這些大的戰略定位和部署對了，加上對外開放后能夠以國際視野看待中國的發展，經濟社會發展規劃才有可能比較符合實際。
現在，國際金融危機最危急的時刻已經過去，但世界經濟復蘇緩慢，還有不少不穩定和不確定因素。發達國家失業率居高不下，國際金融市場脆弱，主權債務危機，外匯市場矛盾尖銳，這些風險又大多相互關聯。美國實行量化寬松的貨幣政策，給世界經濟帶來新的不確定因素，也使我國面臨更為復雜的國際經濟形勢。我們既要鞏固和擴大應對國際金融危機的成果，保持政策的連續性，也要順時應變，考慮世界經濟的新形勢和金融危機過后的長遠發展。刺激經濟的政策，哪些要延續，如何延續？哪些要退出，什么時候退出？都是需要研究解決的問題。總的原則應該是：實行刺激經濟政策要以不引起嚴重通貨膨脹和加劇生產過剩為限；退出刺激經濟政策要以不引起經濟嚴重下滑為限。
“十二五”是20年全面建設小康社會的第三個五年規劃，要和2020年的發展目標相銜接。到“十二五”末，全面建設小康社會應該有個大體的眉目，所以要有更長遠的預見，不能只顧眼前。
中長期規劃的編制和實行也涉及體制問題。黨代會、人代會、五年規劃，都是五年。但是，黨代會年份是逢二、逢七，人代會和政府換屆是逢三、逢八，五年規劃起始是逢一、逢六，時間不完全一致。單獨來看，每一個方面都是制度化的，但綜合來看，中央和地方都存在決策者和執行者不完全一致的情況。這是歷史形成的，現在不可能改變。都是共產黨領導，有政治穩定性和政策連續性，這是中國的特點和優勢。雖說如此，也需要在規劃中強調兼顧當前和長遠，長短結合，標本兼治。在中央“建議”起草過程中，這一點是很明確的。
二、關于轉變經濟發展方式
中央“建議”的最重要的綱領性要求，就是關于“十二五”規劃主題和主線的規定：以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線。這是貫穿整個中央“建議”的綱，也是貫穿正在制定的“十二五”規劃的綱。這種新的發展思路和理念，是經濟社會發展的客觀要求，也是多年來經驗的總結。過去幾個五年規劃，對于中長期發展的戰略方向都有過概括：“九五”提出經濟增長方式和經濟體制“兩個根本性轉變”，“十五”提出把發展作為主題，把經濟結構調整作為主線；“十一五”提出全面貫徹落實科學發展觀，基本精神是一脈相承的，就是說，過去也在追求發展方式的轉變，但現在變得更加迫切，條件更加成熟了，戰略目標也更加明確、集中了。“十二五”的新提法，比“九五”和“十五”的內涵更豐富，體現了全面、協調、可持續發展的要求；和“十一五”相比，是把貫徹落實科學發展觀進一步具體化了。
“十二五”規劃是謀劃進一步發展的規劃。經過幾十年的發展，國家面貌發生了很大變化，但不論從經濟社會發展水平，還是從人民收入和生活水平來看，中國都還是一個發展中國家。現在還有1.5億人口每天生活費不足1美元，有3400萬農村人口沒有解決溫飽問題，2300萬城鎮人口靠領取最低生活費過日子。中國實現現代化還有很長的路要走，面臨的問題也只有在發展過程中解決。
但是，現在強調發展，應該是科學發展，全面、協調、可持續的發展。只有這樣的發展才是硬道理。過去經濟規模小，技術水平低，全力以赴甚至不惜代價解決溫飽問題，加之當時主要是糾正“左”的“以階級斗爭為綱”的錯誤，只要抓經濟建設就好，這給發展理念和政策打下很深的烙印。在促進經濟高速增長的同時，發展不平衡、不協調、不可持續的問題也很突出。主要是經濟增長方式粗放，經濟結構不合理，城鄉發展和區域發展不平衡，經濟發展和社會發展不協調，收入差距大，社會矛盾多。如果說，這樣的發展方式在當時的歷史條件下還有它存在的客觀理由和難以完全避免的性質，那么，中國經濟發展到今天，這種發展方式已經不可持續。和30年前相比，甚至和10年前相比，現在情況已經發生了很大變化，“十二五”時期還會有更大變化，有些是帶有階段性標志的變化。例如：
第一，從人均收入看，按照世界銀行的標準，中國已經由下中等收入國家進入上中等收入國家的門坎。這會引起消費結構的升級，相應地也要求產業結構的升級。必須有更高的發展質量，才能適應社會需求的變化。隨著工資水平的提高，勞動力低成本的優勢會減弱，“未富先老”的老齡化也會帶來新的社會壓力，必須轉變發展方式才能繼續發展。
第二，從社會結構看，“十二五”時期城市人口將超過農村人口，城鄉二元結構正在改變。這是社會結構和生活方式的深刻的歷史性變化，對經濟社會發展有重要影響。中國走什么樣的城市化道路，這不僅是城市如何建設和發展的問題，也有下一步農村如何建設和發展的問題，關系整個國家未來面貌的塑造。
第三，資源和環境的制約。經濟規模越來越大，加上增長粗放，資源和環境制約的嚴重程度是過去想象不到的。2000年消耗14.5億噸標準煤，2010年達到32億噸，增長1.2倍。即使努力減少單位產出消耗，消耗總量還會繼續增加，靠拼資源的粗放式增長不可能持續。我們不僅有后發優勢，也有后發劣勢，資源和環境制約就是后發劣勢。
第四，國際競爭面臨新的形勢。國際經濟危機正在促進新的技術革命，世界主要經濟體都在搶占后危機時期的技術和經濟制高點，國際市場競爭的格局也在變化。我國商品出口額已居世界第一位，但主要是勞動密集型產品，在出口產品中自主品牌不到10%，即使是統計中的機電產品和高新技術產品出口，大部分也是中低端加工裝配環節產品，國內增加值不高。國際市場資源價格上漲加大了我國制造業成本，削弱了我國產業的競爭力。各種形式的保護主義使我國產品在國際市場受到限制。這次金融危機的沖擊，使我國投資與消費、內需與外需結構不合理的矛盾進一步凸顯，轉變發展方式更顯得刻不容緩。
廣義地說，經濟發展方式轉變是涉及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態建設的廣泛領域的深刻變革。狹義地說，我認為轉變經濟發展方式的基本精神，可以概括為兩條：一條是更加注重提高發展質量，一條是更加注重改善民生。
更加注重提高發展質量，實質是正確處理經濟增長速度和效益、數量和質量關系的問題。
轉變經濟發展方式，就是要更加注重經濟增長的“質”的方面，真正把提高經濟效益、提高發展的質量放在第一位。這是一個根本性的轉變。強調提高發展的水平和質量，不是說速度問題不重要。我國正處在工業化和城市化快速推進階段，需要保持比較大的投資規模，建設一大批重要工程項目，也需要保持比較快的增長速度。沒有一定的增長速度，就業就會發生很大困難。我國城鎮每年有2000多萬人需要就業，其中大學畢業生就有幾百萬人，農村還有1.5億勞動力需要向非農產業轉移，而每年新增就業崗位只有1000萬個左右，就業壓力很大。所以，要采取積極的促進就業的政策。在發展新興產業的同時，要繼續發展國內外有市場的傳統產業；在采用高新技術的同時，要繼續發揮勞動密集型產業的優勢。中國經濟發展不平衡，產業和技術發展也是不平衡的。技術的進步，經濟發展方式的轉變，是經濟和社會轉型的比較長的過程，不是短時期所能完成的。不能承諾在短期內實現過高的節能環保目標而犧牲應當爭取的經濟增長。
應該說，對于經濟增長速度的重要性，從認識到實踐已經解決了。現行的體制和政策，在不少方面是把增長速度放在突出位置的。經濟發展中的許多弊病，例如粗放式投資的過度擴張，過分依賴物質資源消耗和第二產業拉動的經濟增長，都和片面追求增長速度有直接關系。現在成為突出問題的，不是爭取更快的速度，而是提高發展的質量。中國經濟發展到今天，粗放增長的路子不能再走，實際上也難以持續，資源環境不許可，國際競爭不許可，人民提高生活水平和質量的要求也不許可。在速度和效益、數量和質量的關系上，必須切實把提高經濟效益和發展質量放在第一位，更加注重經濟結構的優化，城鄉發展和區域發展的協調，科學技術水平和勞動生產率的提高，資源的節約和環境的保護。這是轉變經濟發展方式最重要的內容。對照全面建設小康社會的各項要求，實現經濟總量目標和人均目標不算難，今后10年只要達到平均5.5％的增長速度，就能實現2020年比2000年人均GDP翻兩番的目標。真正難的，是提高發展的質量，涉及經濟結構調整、農村地區和中西部發展、生態環境的改善，以及社會事業發展方面的目標，實現難度都比較大，需要做更大努力。
更加注重改善民生，實質是正確處理經濟建設和人民生活關系的問題。
發展經濟的根本目的是滿足人民需要，改善民生是轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。在工業化和城市化快速推進階段，投資率比較高、消費率比較低，有一定的客觀理由和不可避免的性質。在快速增長的條件下，比較低的消費率也可能提高實際收入和消費水平。實際上這些年來城鄉居民收入和消費水平都是有明顯提高的。但是，和投資與經濟高速增長相比，民生改善相對緩慢，積累的問題比較多，有些方面矛盾很尖銳。中央“建議”提出兩個“同步”，即“居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增加和勞動生產率提高同步”，這是正確處理社會分配關系必須堅持的一條基本原則。可以說，這30年是以和前30年不同的形式，進行了工業化的“原始積累”。這種“原始積累”帶有一定的歷史必然性，但不能長久持續。而且，基礎設施建設在逐步完善，不能無限制地持續擴張；部分行業產能過剩問題越來越突出，盲目擴張沒有市場，就是說，內需動力已經發生變化，過分依賴投資已經不能保證經濟持續增長，必須在改善民生方面多做文章，包括促進就業，調整收入分配關系，完善社會保障體系和提高保障水平，以及文化教育和醫療衛生事業的發展。這些方面發展的潛力和空間很大，會成為新階段擴大內需和促進經濟持續增長的重要源泉。可以說，經濟發展方式能否順利實現轉變，現代化建設能否比較順利地進行，國家能否長治久安，歸根到底取決于民生問題的解決。
改善民生，一是靠增加居民收入，二是靠改善公共服務。改善公共服務需要政府增加投入，特別是在社會保障、醫療衛生和文化教育方面，更需要政府投入。1952年國家財政收入只有62億元，1978年突破1千億元，用了26年；1999年突破1萬億元，用了21年。由于經濟快速發展，加之基數越大每個百分點的絕對量也越大，從1萬億元到2003年突破2萬億元只有4年；之后只用2年，2005年突破3萬億元；2010年有望超過8萬億元。這里說的都是現價，即使考慮到通貨膨脹因素，國家財力的增長也非常可觀。這就有可能用更多的財力解決民生問題，加快社會保障制度建設。近年來開始建立農村最低生活保障制度和城鎮居民基本醫療制度，農村新型合作醫療制度已經實現全覆蓋，農村養老保險已經在全國20%以上的縣實行，全國實現養老金的省級統籌，這些都是社會保障制度建設的突破性進展。雖然現在保障水平還很低，有些制度還沒有實現全覆蓋，但中國特色的社會保障制度框架已經初步形成，為繼續發展提供了好的起點。
改善民生要以經濟發展為基礎，不能超越發展階段。關鍵是把握適當的“度”。我國經濟發展水平不高，人口多，社會保障起點低，現階段的社會保障要堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針。廣覆蓋就是全面覆蓋城鄉，但只能保基本，水平不可能很高；因為經濟發展和收入不平衡，所以要多層次；可以持續才能有更大發展。做好事也要循序漸進，量力而行，不可能一天做完。社會福利剛性很強，增加皆大歡喜，要減少是很難行得通的。人們的期望永遠不可能完全滿足，如果步伐過大，超過了經濟承受能力，就會損害經濟發展的活力，一旦難以持續甚至可能引發社會動蕩。國際金融危機以來一些國家的社會動蕩，大多和社會福利受到限制有關。
轉變經濟發展方式面臨許多“兩難”選擇：既要保持經濟較快增長，又要節約資源和保護環境；既要發展技術密集型產業，推動技術進步，又要發展勞動密集型產業，增加就業；既要推進城市化，又要實現農業和農村的現代化；既要鼓勵一部分地區、一部分人先富起來，又要走共同富裕的道路；既要注重公平，又要提高效率；既要刺激經濟，又要防止通脹；等等，許多領域都有“兩難”問題。在每一個方面都提出過要求，實際上不可能在所有這些“兩難”的每一個方面都達到最大化，只能達到最優的組合。這就需要統籌兼顧，找到平衡和雙贏的路子。不是停下腳步轉變發展方式，而是在發展中實現發展方式的轉變，通過發展方式轉變實現更高質量的發展。
現在發展中存在的不平衡、不協調、不可持續的問題，有些和發展階段有關，也有不少是由體制機制不合理造成的。許多問題不是沒有認識，理念都是很先進的，但是改革不到位，沒有體制機制保障，政策不落實。例如，資源價格不合理造成資源浪費，排污收費過低甚至免費加劇了環境污染。在制定“十一五”規劃時，世界銀行提供的報告說，國外能源節約50％以上是靠價格調整。又如，現在對財稅體制改革呼聲很高，這涉及中央和地方、國家和企業收入關系的調整。又如，不合理的土地使用制度是造成增長方式粗放和“三農”問題困境的重要原因，改革勢在必行。再如收入分配體制改革，這是關系實現社會和諧的大事。孔夫子說“不患寡而患不均”，說對了一半，應該是既患“寡”也患“不均”，就是說，既要把蛋糕做大，也要把蛋糕分好。總之，實現科學發展，轉變經濟發展方式，要通過深化改革提供體制保障，“十二五”時期必須在改革方面取得更大進展。這同時也意味著大規模的深度政策調整。
把轉變經濟發展方式作為“十二五”規劃的主線，就是要把它貫穿到經濟和社會發展的各個領域，貫穿到經濟和社會發展的全過程，提高發展的全面性、協調性、可持續性。我們的目標，是在全面建設小康社會的基礎上實現現代化。社會主義制度的建立提供了制度保障，改革開放提供了體制保障，30年的高速增長提供了物質基礎，經濟發展方式轉變將為全面建成小康社會和實現現代化提供發展模式的保障。
三、在國際環境變化中謀求更大發展
現在世界經濟進入低速增長、結構調整和體制重建時期，國際經濟格局和大國關系正在發生大的調整，我們要在這種變化中謀求更大的發展。中國經濟發展到今天，不論是需求結構的調整，產業結構的優化，自主創新能力的提高，資源供給和環境保護，甚至城市化和區域發展，幾乎所有領域都與外部環境密切相關，國內發展必須更多地考慮外部環境的影響。中國影響世界，世界也影響中國。變化著的中國和變化著的世界，有一個相互了解和適應的過程。可以說，中國現代化的前途，在相當大程度上取決于國際關系的妥善處理。
轉變經濟發展方式，包括對外經濟發展方式的轉變，即從注重規模和速度向更加注重質量和效益轉變，從出口和吸引外資為主向進口、吸收外資和對外投資并重轉變。國際金融危機進一步凸顯了這種轉變的緊迫性，同時也提供了加快轉變的契機。繼續開拓國際市場，保障資源供給安全，擴大對外投資，以及參與全球經濟治理，都是新的發展階段必須解決的問題。從不同的角度分析，中國現在具有發展中國家、新興大國和社會主義國家多重屬性，在經濟上還具有發達經濟體的某些特征，和不同的發展中國家、發達國家在不同領域具有共同利益，也在不同領域存在矛盾和競爭。要積極擴大和深化同各方利益的匯合點，爭取“左右逢源”，避免“左右為難”和“腹背受敵”。我們主張和諧世界和互利共贏，實現這個目標需要做多方面的努力。
我國處于工業化和城市化快速推進時期，國土開發的延伸，產業結構和消費結構的升級，社會事業的發展，生態環境的保護，都蘊藏著巨大的增長潛力，在“十二五”時期經濟完全有可能再上一個新臺階。根據預測，未來5年，世界經濟年均增長3％左右，新興國家5％左右，發達國家1.5％左右，中國可能在8％左右。2010年中國GDP5.5萬億美元，相當于美國1/3左右；按不變價格計算，2015年中國可能超過8萬億美元，相當于美國的1/2左右，就是說，再經過五年的努力，中國經濟總量和美國的差距會繼續縮小，和日、德、英、法等發達國家相比會進一步領先；人均水平和發達國家相比會進一步縮小，但仍然會有很大差距。這意味著，國家經濟實力和綜合國力將進一步增強，國際經濟地位將進一步提升，人民生活將進一步改善。對“十二五”的前景可以持樂觀預期。
中國經濟以年均近10%的速度增長30年，世界上沒有先例。任何國家都不可能永遠保持這樣的高速增長。按照一般規律，經濟發展方式轉變，經濟結構優化，服務業比重上升，居民收入比重大幅度提高，人口老齡化到來，工業化和城市化高峰過去而漸趨完成，加上市場需求、資源供給和環境承載能力等多種因素制約，增長速度會逐漸慢下來。世界經濟增速下降也會影響我國經濟增長速度。但是，只要發展質量提高，經濟會逐步走向成熟和現代化，人民生活也會更加富裕。今后10年，有可能是開始由高速增長逐步進入速度不像過去一些年那么高但比較平穩增長的過渡期，必須在轉變發展方式方面做更大的努力。
（作者為國務院發展研究中心原主任、中國發展研究基金會理事長）
