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2025年03月15日
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順應各族人民過上更好生活的新期待,以科學發展為主題,以加快轉變經濟發展方式為主線,是十七屆五中全會提出的制定“十二五”規劃必須堅持的指導思想。為了更好地體現這一指導思想,在發展中促轉變,在轉變中謀發展,“十二五”期間應努力實現由對物的追求向人的自身發展追求、由經濟總量導向向國民收入導向、由國富優先向民富優先的轉變,在發展中轉變,推進公平與可持續的科學發展;從投資主導轉向消費主導,從工業化主導轉向城市化主導,從中高碳經濟轉向低碳經濟,從公共產品短缺轉向城鄉基本公共服務均等化,在轉變中發展,實現經濟結構的戰略性調整;把收入分配體制置于新階段改革的關鍵位置,把政府轉型作為新階段改革的重點,建立高層次的改革統一協調機制,使改革真正成為加快轉變經濟發展方式的強大動力。
面對即將開始的歷史新征程,《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》為中國勾畫出了未來五年的發展藍圖,牽動人心,催動奮進。《建議》中明確指出:“十二五”規劃必須順應各族人民過上更好生活的新期待,以科學發展為主題,以加快轉變經濟發展方式為主線,深化改革開放,保障和改善民生,鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果,促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定,為全面建成小康社會打下具有決定意義的基礎。日前在京召開的中央經濟工作會議再次強調,在2011年的經濟工作中,各方面要切實把重點放到加快轉變經濟發展方式上來,使經濟增長速度與結構質量效益相統一,經濟發展與人口資源環境相協調,切實做到在發展中促轉變、在轉變中謀發展。在新的時代背景下,如何適應新的形勢變化,按照中共十七屆五中全會和中央經濟工作會議的要求,以更大的決心和勇氣全面推進各領域的改革,在發展中促轉變,在轉變中謀發展,顯然是“十二五”時期面臨的重大課題。
在發展中促轉變,推進公平與可持續的科學發展
與此前30年相比,我們今天面對的外部市場和國內需求結構都有了重大變化。從外部環境看,外部市場需求難以在短期內恢復,即使有所恢復,也不是原來數量的簡單恢復,而將伴隨著重大的結構調整,尤其是在“后哥本哈根時代”,全球氣候變化與綠色發展的呼聲越來越高,我國發展因而面對諸多可以預見和難以預見的風險挑戰。從內部環境看,我國社會的需求結構開始發生重要變化,擴大內需已成為我國發展階段變化的內在要求。在此背景下,需要從偏重提高經濟總量向著力擴大內需戰略轉變,實現公平與可持續的科學發展。這主要體現在如下幾個方面:
一是由對物的追求向人的自身發展追求的轉變。同以往相比,當前人的自身發展引發的發展型消費需求,已經成為經濟社會發展的內生動力。從近些年的實踐看,在人的自身發展得不到有效解決、發展型需求增長緩慢的情況下,繼續把改革政策的重點放在刺激物質產品供給上,不僅容易造成生產過剩危機,而且還有可能引發某些新的社會矛盾和社會風險。在發展型階段特征越來越突出的背景下,只有以人的自身發展為重點,盡快釋放發展型消費需求,才能擴大社會的總需求,形成經濟社會發展新的活力和動力。“十二五”時期,堅持擴大內需戰略,保持經濟平穩較快發展,重要的任務是圍繞人的自身發展進行體制創新,由此釋放13億人的發展型需求,促進向消費大國的歷史性轉變。
二是由經濟總量導向向國民收入導向的轉變。這些年,我國在經濟總量快速擴張的同時,消費率持續走低,主要矛盾在于國民收入分配結構嚴重不合理。城鄉差距、地區差距、貧富差距不斷拉大,嚴重制約了中低收入者消費能力和消費水平的提高。城鄉居民消費需求和消費結構的提升,關鍵在于形成公平合理的國民收入分配格局。從這個意義上說,經濟發展方式轉變的本質要求就是實現發展導向由經濟總量轉向國民收入,建立擴大消費需求的長效機制。
三是由國富優先向民富優先的轉變。國富、民富都十分重要。但問題在于,長期追求國富優先的增長,會使國家生產力增長優先并快于民眾消費能力的增長,而導致社會總需求不足。堅持民富優先的發展,使發展成果惠及所有社會成員,能逐步提高居民的收入水平,能有效提高消費率,從而明顯提升國家實力,促進社會和諧發展。新階段“民富優先”有利于實現“民富國強”的大目標,使13億人的發展型需求成為經濟結構戰略性調整的巨大推動力。
在轉變中謀發展,重在實現經濟結構的戰略性調整
盡管我國的經濟總量已居世界前列,但由于我國仍是一個發展中國家,不加快發展,國內包括就業在內相當多的問題無法得到有效解決。但也應看到,我國新時期的發展與過去30年相比,不僅外部環境發生了深刻變化,發展也呈現出鮮明的階段性特征。“十二五”推進公平與可持續的科學發展,要按照十七屆五中全會的部署,加快經濟結構的戰略性調整。
一是從投資主導轉向消費主導。無論從后危機時代全球化演進的態勢,還是從我國中長期發展的要求看,大進大出的模式都應當終結。在發展的特定階段,有效發揮國際市場作用推進經濟發展是一個必經的階段。但作為一個13億人口的大國,經濟增長長期建立在外需基礎之上,必然會帶來重大的系統性風險。從過去幾年的發展看,過于依賴國際市場,經濟增長極易受國際形勢影響,潛在的經濟風險和社會風險都難以預估。消費是經濟持續發展的內生動力,消費主導的發展模式，具有穩定性和持久性。當前投資、消費失衡是現行經濟發展方式的突出矛盾,未來5年要努力實現投資主導向消費主導的歷史性轉變,努力實現由消費主導的基本格局。
二是從工業化主導轉向城市化主導。“十二五”時期,我國正處在由工業化主導向城市化主導的轉型和變革的重要階段,城市化將呈現快速發展的基本趨勢。城市化時代,應當以城鄉一體化為基礎,不能再以犧牲農村來加快城市發展。在加快城市化的同時,要注重推進農業產業化,加快社會主義新農村建設。“十二五”城市化進程中突出的問題是兩億農民工如何市民化,應當讓“農民工”三個字成為歷史。以此為目標盡快改革戶籍、土地、社會福利、行政體制等的制度安排。同時,處于發展型新階段的城市化,必然是消費拉動的城市化。這就需要加快調整產業結構、經濟結構,加快發展現代服務業,使其與城市化的需求相適應。沒有城市化尤其是大中城市的發展,結構調整難以到位。以城市化為載體發展現代產業體系,提高產業核心競爭力,是經濟結構戰略性調整的內在要求。
三是從中高碳經濟轉向低碳經濟。低碳經濟不僅是對現行經濟發展方式轉變的挑戰,更是加快發展方式轉變的重要歷史機遇。低碳經濟將帶來一場新的技術革命,帶來一場深刻的生活方式的革命,帶來一場重大的制度革命。新階段推動低碳經濟時代的轉型與改革重要的是制度安排。“十二五”推進低碳經濟時代的轉型與變革,亟待推進以下幾項改革:制定并實施有利于資源節約和環境保護的財稅政策,應重點考慮資源稅改革,并以此作為資源價格改革的切入點;全面推進能源價格形成機制改革;推進環境產權制度改革,促進環境產權的公平交易;建設碳交易體制機制,建立并完善市場在碳交易中的價格發現機制。
四是從公共產品短缺轉向城鄉基本公共服務均等化。隨著社會公共需求結構的變化,我國當前面臨的一個突出矛盾是公共產品短缺。解決這一矛盾,對我國發展方式轉變將產生重大影響。首先,它關系到消費傾向又涉及到再分配的水平。其次,公共服務與收入分配差距相聯系。目前,我國城鄉收入差距是3.3：1,如果將教育、社會保障、醫療衛生和就業等公共服務加進去,城鄉實際收入差距將達到5—6：1。從現實情況看,推進基本公共服務均等化,有經濟水平的制約,更涉及到制度的安排。我國要實現城鄉基本公共服務均等化,重要的是要加快建立公共服務體制,構建基本公共服務均等化的體制基礎。“十二五”時期,要加快包括科技、教育、文化、衛生等社會事業體制改革,增加公共服務供給能力,縮小城鄉基本公共服務的差距。
“十二五”轉變經濟發展方式的改革攻堅
“十二五”時期的經濟發展方式轉變,將是經濟社會領域的一場深刻變革。需要按照十七屆五中全會的要求,以更大的決心和勇氣全面推進各領域的改革,使改革真正成為加快轉變經濟發展方式的強大動力。
首先,要把收入分配體制置于新階段改革的關鍵位置。
“十二五”能否在收入分配體制改革上攻堅克難,取得突破,對加快經濟發展方式轉變具有決定性影響。收入分配體制改革牽動發展方式轉變全局。這不僅在于它已成為全社會普遍關注的焦點問題,還在于它是撬動國內消費需求增長的戰略支點,是形成消費主導的重要基礎。實現由對物的追求向人的自身發展追求的轉變,關鍵在于能否通過收入分配體制改革,實現城鄉居民收入普遍較快增加,滿足多數人基本發展型需求;實現經濟總量導向向國民收入導向的轉變,關鍵在于能否通過收入分配體制改革“分好蛋糕”和“共享蛋糕”,為進一步“做大蛋糕”創造有利的制度條件;實現由國富優先向民富優先的轉變,關鍵在于能否通過收入分配體制改革,建立“藏富于民”的基礎制度。由此可見,“十二五”時期收入分配制度改革能否有實質性推進,將成為檢驗經濟發展方式轉變成功與否的核心所在。
以收入分配改革帶動財稅體制改革。“十二五”財稅體制改革的有效性,取決于其能否在調節國民收入分配格局中發揮基礎性作用。例如:完善財政收入體制,在將國有資產租金和利潤、土地出讓金等預算外收入、非預算收入納入財政預算的同時,實施結構性減稅政策,在初次分配中提高勞動者報酬份額;在再分配中調整財政支出結構,大幅度降低經濟建設支出和行政管理費用的占比,為推進基本公共服務均等化奠定重要的財政基礎;以基本公共服務均等化為目標,形成事權與財力相匹配的中央地方財稅體制,有效地促進政府轉型;建立和完善人大對財政預算的審查和批準體制,實現財政公開化和民主化,為政治體制改革尋求現實的突破口。
以民富優先為目標的收入分配改革,是涉及重大利益關系調整的深刻變革。它涉及到國家、企業、居民之間利益格局的重大調整,涉及到城鄉、地區、行業之間利益格局的重大調整,涉及到中央地方利益格局的重大調整,涵蓋了經濟基礎、上層建筑的整體性建構,其難度和復雜性遠遠超出以往的改革。“十二五”能不能以更大的決心、勇氣和魄力,在理順收入分配關系上動真格,在重大利益關系調整上動真格,決定著改革攻堅的成效,決定著經濟結構戰略性調整的成敗。為此,建議在“十二五”頭一兩年,盡快出臺收入分配體制改革和財稅體制改革的總體方案,為“十二五”時期的改革攻堅起好步、開好頭。
其次,要把政府轉型作為新階段改革的重點。政府轉型決定“十二五”改革全局。比如,解決資源環境約束的矛盾,關鍵在于實現經濟運行機制由政府主導向市場主導的轉變;解決收入分配差距拉大的矛盾,關鍵在于強化政府在完善收入分配體制中的基本責任;解決基本公共產品短缺的矛盾,關鍵在于確立政府在公共產品供給中的主體地位和主導作用;解決公共治理建設滯后的矛盾,關鍵在于加強政府自身建設與改革。
改變政府主導型的經濟增長方式。在市場經濟條件下,是強化政府主導下的市場作用,還是強化市場主導下的政府作用,已經成為現實經濟生活必須做出的抉擇。大量事實說明,政府主導型經濟增長方式不僅不利于發揮市場在資源配置中的基礎性作用,也成為國民收入分配格局失衡、投資消費失衡,以及地方政府權力干預經濟的體制根源。可以說,我國發展方式轉變的主要挑戰不是經濟社會本身,而在于政府轉型。
以政府轉型為主線推進行政體制改革。“十二五”要以強化政府公共服務能力為目標,以完善公共治理結構為重點推進行政體制改革。例如:要建立以公共服務為導向的政績考核體系和干部選拔制度;要按照公共服務體系建設的要求整體設計和推進公益機構改革;要與財稅體制改革聯動,逐步使中央與地方政府各級政府在公共服務領域的分工法定化。
在完善中央地方財稅關系的同時,改變政府自身利益的傾向。政府轉型的深刻意義就在于,使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來,重返公共利益代表者的地位。這是政府轉型最具實質性和挑戰性的重大課題,也是決定改革成敗的關鍵性問題。
再次,要建立高層次改革統一協調機制。“十二五”是我國改革發展導向實現歷史轉變的關鍵五年。面臨利益分化、利益多元化的現實挑戰,不同的利益群體從自身利益出發各有主張,改革很難有30年前那樣的廣泛共識。但我們必須清醒地看到,如果不能形成改革的基本共識,改革就難有持續的內在的動力。為此,有必要建立高層次的統一協調機制,務實選擇改革的現實路徑推進改革。改革攻堅能不能有重大突破,能不能有所作為,關鍵在于要把政府推進改革的決心、勇氣、魄力,與社會的參與、表達、協商、監督有機結合起來,把自上而下的積極性,與自下而上的積極性有機結合起來,以形成改革的基本共識,形成改革攻堅的社會合力。
(作者系中國(海南)改革發展研究院院長、教授)
