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2025年03月13日
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(學習貫徹黨的十八屆五中全會精神)
拓展區(qū)域發(fā)展空間，是《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)提出的關(guān)于我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大決策部署，是“十三五”時期優(yōu)化區(qū)域空間開發(fā)格局、推進新型城鎮(zhèn)化、保障全面建成小康社會戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)的必然要求。拓展區(qū)域發(fā)展空間，要以激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟活力、發(fā)揮區(qū)域發(fā)展?jié)撃?、促進可持續(xù)發(fā)展為目標，以優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、推進轉(zhuǎn)型發(fā)展、增強承載能力為重點，實現(xiàn)區(qū)域空間的全方位、多層次、立體化、綠色化開發(fā)利用。
拓展區(qū)域發(fā)展空間的重要意義
豐富完善區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建全面開發(fā)開放格局，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要舉措。我國幅員遼闊，不同地區(qū)之間生態(tài)條件不同，資源稟賦各異，發(fā)展差距客觀存在。國家針對不同區(qū)域?qū)嵭胁顒e化的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，是為了充分發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢。改革開放以來，國家相繼實施了東部沿海開放、西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起等區(qū)域戰(zhàn)略，形成了區(qū)域發(fā)展的四大板塊。近年來，中央又提出“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶建設(shè)三大戰(zhàn)略。三大戰(zhàn)略與四大板塊有機結(jié)合，進一步豐富和完善了我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系，對推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。
推進新型城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)承載能力，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要支撐。城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志。當前，我國城鎮(zhèn)化水平達到55%，正處于城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展的關(guān)鍵時期。以人的城鎮(zhèn)化為核心，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，必須妥善解決“三個一億人”問題，推動農(nóng)村人口同步實現(xiàn)小康。這對我國區(qū)域空間承載能力提出了很高要求，必須拓展區(qū)域發(fā)展空間，提升城鎮(zhèn)功能，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的潛能與活力。
落實生態(tài)文明建設(shè)要求，促進區(qū)域空間集約高效利用，是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要途徑。中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，《建議》明確了“十三五”時期生態(tài)文明建設(shè)的目標要求。當前，我國區(qū)域空間利用還存在開發(fā)模式粗放、生態(tài)保護不力、利用效率不高等問題。拓展區(qū)域發(fā)展空間，要貫徹落實中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體部署和有關(guān)要求，把生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的戰(zhàn)略位置，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)，推進綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國。通過建立健全區(qū)域空間規(guī)劃管理制度，提高區(qū)域空間治理能力和水平；優(yōu)化開發(fā)利用結(jié)構(gòu)，增加生活空間和生態(tài)空間，提高生產(chǎn)空間利用效率，推動區(qū)域空間開發(fā)模式轉(zhuǎn)型。
拓展區(qū)域發(fā)展空間的主要任務(wù)
拓展區(qū)域發(fā)展空間內(nèi)涵豐富、任務(wù)繁重，必須突出重點、有序推進。要做到先擺棋盤后落子，形成縱貫東西、連通南北、覆蓋全國、輻射世界的區(qū)域發(fā)展空間格局，使城市群成為集聚人口和產(chǎn)業(yè)的主要平臺。要堅持點、線、面相結(jié)合，在點上形成一批中心城市和重點經(jīng)濟區(qū)，在線上優(yōu)化支撐城鎮(zhèn)布局的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，在面上建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的美麗鄉(xiāng)村。
優(yōu)化區(qū)域空間布局，形成均衡化、網(wǎng)絡(luò)化的全面開放新格局。《建議》提出“以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以‘一帶一路’建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶”，科學謀劃了未來五年區(qū)域發(fā)展空間的總體布局。一是堅持國際視野，積極實施三大戰(zhàn)略。推進“一帶一路”建設(shè)，全面提升開放型經(jīng)濟水平；加快京津冀協(xié)同發(fā)展，有序疏解北京非首都功能，優(yōu)化京津冀城市群建設(shè)；依托黃金(1075.10, 6.40, 0.60%)水道打造長江經(jīng)濟帶，促進經(jīng)濟增長空間從沿海向沿江內(nèi)陸拓展。二是繼續(xù)有序推進東、中、西和東北四大板塊區(qū)域發(fā)展。東部地區(qū)加強陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，使沿海開發(fā)開放向縱深推進。中部地區(qū)發(fā)揮好承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，促進就近、就地城鎮(zhèn)化。西部地區(qū)繼續(xù)深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，培育經(jīng)濟增長極，提高集中連片特困地區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)的區(qū)域服務(wù)能力。東北地區(qū)鞏固振興老工業(yè)基地成果，進一步加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，盡早實現(xiàn)全面振興。
培育發(fā)展重點城市群，打造人口和產(chǎn)業(yè)承載新空間。城市群是我國人口、產(chǎn)業(yè)聚集的主要地區(qū)，是城鎮(zhèn)化區(qū)域空間形態(tài)演化的高級階段和主體形態(tài)?！督ㄗh》提出“發(fā)揮城市群輻射帶動作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群”，明確了今后五年的發(fā)展重點。要以建設(shè)世界級城市群為目標，重點優(yōu)化提升京津冀、長三角和珠三角等城市群的功能，使這些城市群繼續(xù)在制度創(chuàng)新、科技進步、產(chǎn)業(yè)升級、綠色發(fā)展等方面走在全國前列，形成推動我國現(xiàn)代化建設(shè)的主引擎和戰(zhàn)略支撐。加快培育東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群，使之成為引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化城市群內(nèi)部分工合作，形成經(jīng)濟充滿活力、生活品質(zhì)優(yōu)良、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、文化魅力彰顯的新型城市群。
打造一批中心城市和重點經(jīng)濟區(qū)，形成一批新的經(jīng)濟增長節(jié)點?！督ㄗh》提出，發(fā)展一批中心城市，強化區(qū)域服務(wù)職能；推進重點地區(qū)一體發(fā)展，培育壯大若干重點經(jīng)濟區(qū)。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，需要培育和激發(fā)城市發(fā)展新動力，更好發(fā)揮中心城市的優(yōu)勢。一是提升既有中心城市的功能和輻射帶動能力。既要培育北京、上海等直接參與全球產(chǎn)業(yè)分工和文化交流的世界級城市，不斷提高其在世界城市網(wǎng)絡(luò)中的地位；又要加快建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、帶動區(qū)域發(fā)展的區(qū)域性中心城市，培育各類專業(yè)化城市。二是加快培育發(fā)展一批新的中心城市。根據(jù)資源稟賦、區(qū)位條件等因素，選擇一批邊境口岸地區(qū)、資源型地區(qū)、老少邊窮地區(qū)、旅游文化資源豐富地區(qū)的節(jié)點城市，培育形成地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展新的增長節(jié)點。三是依托中心城市及其周邊地區(qū)，加強城鎮(zhèn)之間的要素流動和功能聯(lián)系，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)作、功能互補，形成支撐和帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重點經(jīng)濟區(qū)。
推進城市綠色發(fā)展，營造宜居宜業(yè)新空間。城市是區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)高度聚集的空間。《建議》提出“支持綠色城市、智慧城市、森林城市建設(shè)和城際基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”，指出了今后五年拓展城市發(fā)展空間的方向和重點。一是加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升發(fā)展質(zhì)量和環(huán)境容量。增加生活、生態(tài)空間，擴大城市公共綠地面積，利用自然山體、湖泊水系等形成區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)。降低生產(chǎn)空間比例，清理低效的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和倉儲用地。大力發(fā)展綠色交通、綠色設(shè)施、綠色建筑，推進能源資源循環(huán)利用。二是推動城市立體化、智慧化發(fā)展。全面開展城市設(shè)計工作，完善城市的天際線、景觀視廊，接續(xù)城市肌理和文脈。統(tǒng)籌城市地上與地下規(guī)劃建設(shè)，加強城市地下空間的統(tǒng)籌開發(fā)利用，推進地下綜合管廊、海綿城市建設(shè)，提高城市智能化水平，實現(xiàn)城市精細化管理。三是加強城際基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。統(tǒng)籌推進城際交通、能源、水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建布局合理、設(shè)施配套、功能完善、安全高效的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系，提升基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和現(xiàn)代化服務(wù)水平。
推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，拓展農(nóng)村發(fā)展空間。農(nóng)村地區(qū)發(fā)展空間的拓展是拓展區(qū)域發(fā)展空間的重要內(nèi)容。《建議》提出“推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，開辟農(nóng)村廣闊發(fā)展空間”，明確了拓展農(nóng)村發(fā)展空間的路徑。第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局。建立健全城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃、建設(shè)、管理體制機制，推進城鄉(xiāng)空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。進一步落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的具體政策措施。推動城市公共設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)延伸覆蓋，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈雙向延伸對接，增強農(nóng)村地區(qū)發(fā)展能力。第二，加強農(nóng)村環(huán)境綜合整治，提升鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平。加大政府投入力度，積極吸收社會資本參與，加強農(nóng)村污水和垃圾處理等設(shè)施建設(shè)，防治農(nóng)村污染。拓展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)空間，促進鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育農(nóng)村電子商務(wù)等經(jīng)濟新動力，提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平。保護農(nóng)村特色風貌，傳承鄉(xiāng)土文化形式和內(nèi)涵，保持村落與自然的和諧統(tǒng)一，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。
提高區(qū)域空間治理能力
拓展區(qū)域發(fā)展空間是一項綜合性、全局性的系統(tǒng)工程。要按照中央全面深化改革的要求，大力推進體制機制創(chuàng)新，加快建立系統(tǒng)完善的空間規(guī)劃管理制度，增強管制措施的系統(tǒng)性、針對性和有效性，提高區(qū)域空間治理能力。
建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制體制?？臻g規(guī)劃是區(qū)域發(fā)展的重要指南，是區(qū)域空間開發(fā)利用各項活動的基本依據(jù)。要加快建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制體制，構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系。以優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、強化空間治理為主要內(nèi)容，整合目前各部門分頭編制的各種類別、各有側(cè)重的空間規(guī)劃，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復等問題。做好省級空間規(guī)劃編制試點工作。
積極推進市縣“多規(guī)合一”。整合各部門力量，積極推進市縣“多規(guī)合一”，逐步形成一個市縣一個規(guī)劃、一張藍圖。加強對市縣“多規(guī)合一”試點的指導，制定完善市縣空間規(guī)劃編制指引和技術(shù)規(guī)范，形成可復制、能推廣的經(jīng)驗。創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法，探索規(guī)范的市縣空間規(guī)劃編制程序，增強規(guī)劃的科學性和透明度。
強化公共空間規(guī)劃管理。拓展區(qū)域發(fā)展空間，要留足做優(yōu)公共空間，以公共空間為重點，加強規(guī)劃管治。按照統(tǒng)一的土地分類標準，根據(jù)主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點等的開發(fā)邊界。嚴格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃“三區(qū)四線”管理制度，嚴控建設(shè)標準，加強對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃。加強公共設(shè)施供給，營造適宜居住和創(chuàng)業(yè)的公共空間。
建立實施國家公園管理體制。研究制定建立國家公園管理體制的總體方案，加強對區(qū)域重要生態(tài)系統(tǒng)和特殊公共空間的保護，實現(xiàn)永續(xù)利用。改革由各部門分頭設(shè)置風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等體制，對這些分頭設(shè)置的保護地進行功能重組，統(tǒng)一整合設(shè)置為國家公園，實施更加嚴格的保護措施。
加強考核問責。建立健全拓展區(qū)域發(fā)展空間的績效考核評價機制和責任追究機制。研究建立可操作、可量化的拓展區(qū)域發(fā)展空間指標體系，制定拓展區(qū)域發(fā)展空間績效考核評價辦法，加強監(jiān)督檢查。將拓展區(qū)域發(fā)展空間的目標任務(wù)實施完成情況納入地方黨政領(lǐng)導干部考核和離任審計。制定完善區(qū)域空間開發(fā)保護、空間規(guī)劃編制審批與實施管理、市縣“多規(guī)合一”、國家公園管理等方面的法律法規(guī)，明確法律責任，強化責任追究。
《 人民日報 》( 2015年11月19日 07 版)
