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2025年03月14日
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本月底即將召開的十八屆五中全會，將以“十三五”規劃編制為主要議題。
在“十三五”的國家規劃體系里，應積極推進“多規合一”，以優化我們的規劃體系，減少不同規劃之間的沖突和不銜接。”國家發改委的一位官員對21世紀經濟報道記者介紹。
所謂“多規合一”是指推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的市縣域圖上，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，解決現有的這些規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題。
“多規合一”是十八屆三中全會提出多改革要求，這項改革的探索從“十一五”就開始了，當時叫多規融合，但至今推進較慢，因為涉及到規劃編制體制、部門協調和法律修改等一系列復雜問題。”中國國際經濟交流中心特約研究員范必對21世紀經濟報道記者介紹，不過中央與地方各個方面就這項改革的重要性和必要性，目前已經達成共識，希望“十三五”能有所突破。
21世紀經濟報道記者獲悉，國家已經開展了多個層面的試點。國家發改委、國土部、住建部和環保部正在研究起草編制多規合一的改革方案，擬于年底之前上報中央全面深化改革領導小組辦公室。
28個市縣試點方案再度深化
去年，國家發改委、國土部、住建部和環保部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在遼寧省大連市旅順口區等全國28個市縣開展“多規合一”試點。
21世紀經濟報道記者獲悉，上述試點名單由四部委分別組織篩選、推薦，最后匯總而成，并由四部門分別負責聯系。不過，由于發改委與環保部的意見比較一致，最終形成了三種不同的試點方案，由國家發改委與環保部、國土部、住建部分別指導施行。
“這28個市縣的具體試點方案已經按照要求在去年11月底上報。”國家發改委的前述官員介紹，“不過我們根據新的形勢和要求，又要求試點地方深化修訂了一次試點方案，地方已于今年8月底之前上報。”
該官員進一步指出，國家暫不考慮擴大“多規合一”的試點范圍。
不過，在國家選定的市縣試點之外，多省都在自發地開展市縣“多規合一”試點。例如，福建省確定漳州市、泉州市、莆田市、龍巖市、平潭綜合實驗區、福清市、東山縣、石獅市、晉江市、南安市、福鼎市、邵武市12個市縣開展“多規合一”試點。
再如，江西省已經確定鷹潭市、萍鄉市兩個設區市以及樂平市、豐城市、吉安縣、湖口縣、婺源縣5個縣(市)開展“多規合一”試點。
唯一省級試點總體方案正公開征求意見
在上述28個市縣國家試點之外，今年6月5日召開的中央全面深化改革領導小組第13次會議上，中央還選取了海南省進行“多規合一”試點，這也是目前全國唯一的一個省級試點。一位不愿透露姓名的專家對21世紀經濟報道記者分析，中央之所以選擇海南作為全國首個省級“多規合一”試點，主要有兩個原因：一是因為海南國土面積比較小，易于開展改革工作；二是因為其工作基礎比較好，在今年2月之前海南國土資源廳與生態環境保護廳是合在一起的，便于協調。
海南省省長劉賜貴在海南省“多規合一”領導小組辦公室會議上公開表示，要以守住目前生態環境為底線、以國際旅游島建設為總抓手、以2020年前全面建成小康社會為落腳點，最大限度發揮生態立省、經濟特區、國際旅游島建設三大優勢，加快推進“多規合一”，科學編制《海南省總體規劃》。
21世紀經濟報道記者獲悉，《海南省總體規劃(2015-2030)》綱要的摘要版已于9月底公開向社會征求意見。
根據該總體規劃，海南省擬將立法明確《海南省總體規劃》的統領地位。明確總體規劃的法律地位、管控原則及其編制、審查、批準和修編的具體程序。明確總體規劃對省級各專項規劃、市縣規劃的指導、管控和約束作用，實現“一張藍圖干到底”。
同時，海南省將建立全省統一的規劃管理機構。明確“多規合一”管理主體，落實機構編制和工作經費，明確管理機構對各類規劃的指導、管控職能；建立統一的空間規劃信息管理平臺。建立統一、開放的空間規劃信息協同管理平臺，實現各市縣、各廳局業務管理信息系統與平臺的信息交換、信息共享和管理聯動。
此外，海南省加快推進“多規合一”工作領導小組辦公室負責人在解讀《海南省總體規劃(2015-2030)》綱要的摘要版時公開表示，“多規合一”可以打破行政區劃的藩籬，全省一盤棋，統一配置、高效配置土地、林地、岸線、海域、水等重點資源。將實施“飛地”政策，發展“飛地”經濟，實現區域內資源優化配置。
全國改革方案年底上報
在上述市縣和省級試點之外，國家的頂層設計也在醞釀當中。
21世紀經濟報道記者獲悉，國家發改委和環保部、國土部、住建部在分別研究起草“多規合一”的改革方案。“最終三個部門的三套方案會匯總成一個方案，在商定之后統一上報中央全面深化改革領導小組。”發改委的前述官員透露。
“‘多規合一’到底要合什么，怎么個合法，這是我們現在面臨的問題。”國家發改委發展規劃司司長徐林近日公開表示。
他介紹，“國土部要以國土資源規劃為藍本搞多規合一，住建部希望以它為藍本把其它合進來。我們則是主張在經濟社會發展規劃的藍本上，把國土和城鄉的那些東西融進來，認為可以使經濟社會發展的內容更加充實、更加全面。環保部和我們的想法一樣。”
徐林指出，“多規合一”改革遇到的障礙較多，首要障礙就是一些技術標準和空間尺度方面的差異。“國土部有一套尺度標準，住建部有城鄉規劃的一套標準，不同的技術標在規劃空間分區時造成一些差異和難題。所以要做”多規合一“，至少在技術標準、空間尺度劃分上要統一。”
更大的障礙在規劃編制體制上。“市、縣經濟發展規劃是由同一級人大審批，但是城鎮規劃或者是土地規劃是由上一級政府審批，比如一個縣的土地規劃，是上級市甚至有的是由省政府來批。”多規合一“之后，規劃到底應該由誰來審批？是同級人大、政府審批的效率更高，還是上一級政府效率更高？”徐林分析。
21世紀經濟報道記者梳理發現，“多規合一”涉及的四類規劃期限也不一致。目前國民經濟和社會發展規劃、生態環保規劃通常是五年規劃，而城鄉規劃和土地利用規劃的規劃時間相對較長，一般都在十年以上。
徐林指出，這些問題屬于推進多規合一嘗試需要面對的技術和制度問題，有些問題需要對現行法律進行修改，有一定難度。
此外，國家發改委在去年年底印發的《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》中提出，推動市縣規劃改革創新，是完善市縣規劃體系，推動“多規合一”的重要基礎。
