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2025年03月14日
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國務院日前印發的《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，制定城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設三年計劃（2015—2017年）（以下簡稱“三年計劃”），2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套，其中2015年580萬套；農村危房1060萬戶，其中2015年432萬戶，加大棚改配套基礎設施建設力度，使城市基礎設施更加完備，布局合理、運行安全、服務便捷。
建立棚改督查制度，加大考核和問責力度
近年來，各地區、各有關部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度，有關工作取得顯著進展。截至2014年底，全國共改造各類棚戶區住房2080萬套、農村危房1565萬戶，其中2013—2014年改造各類棚戶區住房820萬套、農村危房532萬戶，有效改善了困難群眾的住房條件，發揮了帶動消費、擴大投資的積極作用。
然而，與黨中央、國務院確定的改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的目標相比，任務仍然十分艱巨，特別是待改造的棚戶區多為基礎差、改造難度大的地塊，在創新融資機制、完善配套基礎設施等方面還存在不少困難和問題。為此，國務院提出“三年計劃”，加大改造建設力度。
鑒于此前各地棚改進度不平衡，一些地方開工率較低，且由于配套不完善導致入住率低等問題，《意見》提出，住房城鄉建設部要會同有關部門建立有效的督查制度，監督檢查各地棚改目標的落實情況，同時，加強對農村危房改造補助資金使用的監管，嚴禁截留、擠占、挪用或變相使用；加大考核和問責力度，對態度不積極、工作不主動、進度緩慢、弄虛作假的單位和責任人員予以通報批評，并明確整改期限和要求。
盡管此前棚改一直是國務院督察的重點項目，但這是國務院文件中首次明確建立督察制度，這也意味著促進棚改惠民政策落地有了更強有力的保障。
盤活存量住房，積極推進貨幣化安置
2013年，我國城鎮房屋新開工面積到達峰值，不少城市目前商品房市場庫存壓力已經比較大。為完成棚改危改目標再建設新房會否使當地樓市庫存“雪上加霜”？
《意見》從市場實際出發，統籌考慮住房資源的供應與調配，提出“積極推進棚改貨幣化安置”。特別是各地要因地制宜，抓緊摸清存量商品住房底數，制定推進棚改貨幣化安置的指導意見和具體安置目標，完善相關政策措施，這是《意見》的重要亮點之一。
據介紹，貨幣化安置是指棚改危改拆遷中，被拆遷人拿安置款自行選購住房的方式。這種方式可以縮短安置周期、節省過渡費用，讓群眾盡快住上新房，享有更好的居住環境和物業服務，還能解決群眾反映強烈的保障房選址與就職單位距離過遠的老問題，滿足群眾多樣化居住需求。
“根據我國住房市場發展階段的變化，及時調整和優化住房保障供應體系，逐步提高貨幣補貼在棚改安置中的比例，最大益處是有利于打通保障房與商品房之間的通道，實現住房存量資源的優化配置，也能節約用地。”在國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長鄧郁松看來，棚改安置方式的調整與中國住房市場發展階段變化密不可分。由于目前我國住房市場已從以往的供不應求轉向供求基本平衡、局部過剩，包括棚改在內的住房保障政策也需適時調整和轉型。
從國際經驗看，在住房總量不足的時候，政府的住房保障政策通常以“補磚頭”的實物保障為主，而在住房總量不足的矛盾基本解決后，住房保障方式會更加重視貨幣化的“補人頭”，因為這可以給保障對象更多的選擇權，在保障成本不變的前提下，提高保障對象的滿意度。
“現在很多地方樓市去庫存壓力很大，再建實物保障房，實際上是給市場加壓，不如盤活存量資源。”鄧郁松說。
創新融資機制，首次提出政府購買服務、推廣PPP模式等新措施
解決“錢從哪兒來”是棚改順利實施的重要基礎。截至去年底，棚改中央補助資金共完成7092億元，國家發改委累計批復企業發債7000多億元，銀行業加大信貸投放累計1.6萬億元，保證了棚改目標如期完成。
然而，棚改實施多年，目前待改造的地塊都是商業開發價值小、資金平衡難的硬骨頭。資金籌措難、拆遷安置難的矛盾更加凸顯。在當前房地產市場下行壓力較大的情況下，不少地方配套資金落實起來更加困難。
為破解資金瓶頸，《意見》進一步拓寬融資渠道，首次提出“推動政府購買棚改服務”“推廣政府與社會資本合作（PPP）模式”等新措施，承接棚改任務及納入各地區配套建設計劃的項目實施主體，可依據政府購買棚改服務協議、特許經營協議等政府與社會資本合作合同進行市場化融資，開發銀行等銀行業金融機構據此對符合條件的實施主體發放貸款。
此外，繼國家開發銀行后，農業發展銀行也被引入城中村改造、農村危房改造及配套基礎設施建設，開發性金融的支持作用更進一步發揮。
“在近期調研中，資金已經超越土地成為棚改最關鍵的因素。棚改已經持續了七八年，每年的規模還在不斷加大，必須進一步拓寬融資渠道，實現多種融資渠道并行，方能緩解資金壓力，使‘三年計劃’順利完成。”國務院發展研究中心市場經濟研究所所長任興洲說，以往PPP模式多用于公路、地鐵、供水等城市基礎設施建設，這次進入棚改融資也是一次重大創新。“棚改是復雜的重大民生工程。在政府與社會資本合作中，如何形成稅收、價格調節等政策配套體系很重要。各地應根據具體棚改項目詳細設計PPP方案，確保棚改項目與社會資本實現共贏。”
