時間：2015-06-12 14:00:39
來源：華夏時報 作者：李虹
對于我們國家來說，談城市經濟轉型不得不談的就是資源型城市的轉型。城市有三種類型：商品農業與中心地方城市，轉運港口、區際貿易和交通運輸型城市，專門化職能型城市。資源型城市是伴隨著資源開發而興起的城市，或者在其開發過程中由于資源開發促使其再度繁榮的城市，它屬于專門化職能型城市。根據《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》（以下簡稱《規劃》）中對資源型城市的界定，目前我國資源型城市有262個，其中118個資源型城市占到96萬平方公里國土面積。資源型城市從產生到枯竭，是和我們工業化過程有密切關系的，其轉型是新型城鎮化中的重點、難點。
轉型迫在眉睫
資源型城市大多產業結構單一，其資源價格下跌會導致經濟失速。東北地區可以說是資源型典型區域，262個資源型城市有37個在東北。2014年，遼寧、吉林、黑龍江的經濟增長速度分別降為5.8%、6.5%、5.6%，均低于全國平均水平7.4%，2013年分別是8.7%、8.3%、8.0%。資源價格下跌還導致地方財政收入銳減，地方債問題雪上加霜。資源型城市是地方債務比較嚴重的地區，地方政府沒有取得相應合理比例的稅收，在GDP壓力下舉債建設，一旦價格出現波動，資源型城市往往深陷泥潭。典型區域之一就是山西的產煤城市。山西省2013年因為煤價走低，全省財政收入減少1000億元；2014年山西省GDP增速全國墊底，僅為4.9%。資源價格下跌還會造成眾多相關產業受到牽連，大量投資荒廢。典型區域就是鄂爾多斯“鬼城”，2004年，政府開始在荒漠中興建新區，建設總投資達50多億元；但隨著煤炭行業景氣度由盛轉衰，鄂爾多斯命運逆轉。而且，在資源型城市中，資源的無序開采會導致嚴重的生態問題。
值得注意的是，資源型城市進入枯竭期，還會帶來一系列社會問題。2008年、2009年、2011年，國家分三批確定了69個資源枯竭型城市（縣、區）。2013年在《規劃》中劃分了67個衰退型城市。據不完全統計，20世紀中期開建的國有礦山，已有2/3進入“老年期”，440座礦山即將閉坑，390座礦城中有50座資源已經衰竭，300萬下崗職工、1000萬職工家屬深受影響。而在我國資源型城市中，79.3%屬于成熟型與衰退型城市，可持續發展面臨嚴峻挑戰。而且，我國資源型城市眾多，轉型波及面廣、影響面大。以美、加、澳為例，這些國家人均資源豐富，他們的資源型城市主要是傳統的煤炭、鋼鐵、石油礦廠區，總體上涉及人口較少、規模較小，轉型難度較小。因此，國外文獻常常稱之為礦業“城鎮”，而我國都叫資源型“城市”，意味著人口多，總規模大，歷史包袱沉重，轉型難度較大。截至2014年底，我國地級行政區數量是333個，而資源型城市中地級市數量就有126個，占了三分之一還多。
可以說，“經濟風險、生態風險、社會風險、債務風險”共軛交織，使資源型城市成為可能的矛盾集中爆發地，特別是隨著資源型城市不斷向前演進發展，其轉型成為新型城鎮化中的重點難點。新常態針對資源型城市轉型的要求是：環境承載能力已達到或接近上限，必須推動形成綠色低碳循環發展新方式。
轉型中的困境
一是歷史遺留問題帶來的困境。包括全國尚有近7000萬平方米的棚戶區需要改造。全國約14萬公頃沉陷區需要治理；全國262個資源型城市中，僅失業礦工人數就高達60多萬，城市低保人數超過180萬。
二是資源接續和區位發展困境。比如隨著礦業的持續發展，資源必將面臨枯竭，城市有可能出現礦竭城衰，我國絕大部分礦業城市都存在不同程度的資源耗竭問題；資源稟賦及分布狀況決定了資源型城市的地理位置多深處內陸地區或邊遠的荒漠地區，遠離經濟發達地區和國際國內城市。
三是“資源詛咒” 困境。研究表明，大多數自然資源豐富的國家比資源稀缺的國家增長得更慢，豐富的自然資源可能是經濟發展的詛咒，而不是祝福。單一的資源型產業結構容易使資源豐裕地區患上“荷蘭病”，即自然資源的豐富反而拖累經濟發展的一種經濟現象。資源豐裕地區的資源型產業擴張導致人力資本積累不足，難以支撐持續高速度的經濟增長。單一的資源型經濟結構導致資源豐裕地區嚴重缺乏人力資本積累的內在動力。在產權制度不清晰、法律制度不完善、市場規則不健全的情況下，豐裕的自然資源還會誘使資源使用的“機會主義”行為及尋租活動的產生，造成大量的資源浪費和掠奪性開采。
四是經濟發展弱質化困境。首先是計劃經濟體制下利益雙重流失，造成經濟發展底蘊不足。國家按指令性計劃向加工型地區低價調出資源產品，又高價返銷輕工產品，宏觀經濟政策帶有明顯的剝奪特點，導致利益雙重流失。其次，資源效益與經濟效益錯位, 造成經濟發展的造血能力不足。市場經濟時期，國家提走大部分稅收；又由于我國資源價格長期背離價值規律運行，城市體系與礦業經濟長期游離于國家工業化體系之外。再次，企業發展體制約束多，造成經濟發展活力不足。而且，大企業作為資源型城市經濟的主體, 多受條條框框垂直管理體系的制約，礦業經濟只能在體制內運行，經濟發展活力難以激發。
五是產業鎖定和路徑依賴的困境。首先是產業鎖定效應明顯。由于資源稟賦的優越和資源開發初、中期所帶來的豐厚利潤，資源型城市普遍鎖定了以礦產開采和初加工為主的產業結構，產業鏈條過短，專業性分工很強，城鎮從業人員中的絕大多數從事資源開采業、資源加工業和相關的其它產業。其次是產業發展對資源的路徑依賴性強。2014年的統計數據顯示，采掘業占二次產業的比重超過20%，現代制造業、高技術產業等處于起步階段。再次是先天優勢轉變為劣勢的態勢突出。特別是在開發后期，資源開采成本增大，由于產業鏈條過短、路徑依賴嚴重，加之資產的專用性較強，容易陷入“礦竭城衰”的不利局面。
六是產業轉型發展內生動力不足的困境。產業是城市經濟發展的核心，按照配第-克拉克定理，一個城市的發展過程實質上是產業結構自然資源稟賦高級化的過程。但我國資源型城市產業轉型的動力不足，具體表現為接續替代產業發展滯后，扶持接續替代產業發展的政策體系不夠完善，支持力度不足；新上項目建設水平低，高耗能、高污染、高排放項目上馬多；重復建設嚴重；新興產業發展先天性貧血，經濟積累能力弱，經濟底蘊不足、配套條件差。
七是要素集聚和流動困境，尤其是人才資本集聚困境，結構失衡和短缺并存。資源型城市中擁有技術專長的勞動力并不少，但大多數是從事采掘、加工、維修等工作，缺乏經營管理人才；除科技人員、管理人員和部分技術工人從區外遷入之外，其余多數勞動力來自周邊農村，技能單一。人才引進難和流失嚴重并存。資源型城市基礎教育薄弱，缺乏科研教育機構，難以自主培養適應市場經濟發展和產業轉型所急需的大批高層次人才；也由于資源型城市工作、生活環境明顯劣于發達地區，不僅難以引進人才，而且本地人才大量外流。
八是可持續發展的長效機制缺失困境。資源開發行為方式有待進一步規范，調控監管機制有待健全。反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本等的資源性產品價格形成機制尚未完全形成。資源開發企業在資源補償、生態建設和環境整治、安全生產及職業病防治等方面的主體責任仍未落實到位。
九是城市基礎設施建設困境，難以承載轉型。城市基礎設施發展普遍滯后。長期受“先生產、后生活”思想影響，城市基礎設施落后，難以為城市容量提供有效支撐。而且發展規劃制約因素多，城市“因礦而建”，規劃邊界條件復雜，制約因素較多，結構性矛盾突出，規劃對城市發展的引領作用不足。同時，基礎設施建設成本較高，早期城市發展規劃不足，改造成本高，新建成本高。
十是城市綜合治理困境。城市綜合治理面臨一般城市沒有的難題。資源開發、征地拆遷等引發的利益分配矛盾較多，維穩壓力大。資源收益分配涉及深層次的利益格局調整，矛盾錯綜復雜。
十一是政績考核困境。在產業剛性、發展慣性與利益導向下, 主動推進礦城轉型大多成為政治口號，表面上做足文章，實質上逆道而行，犧牲資源環境謀發展作為潛在標準, 形成了有水快流的局面。
十二是缺乏對自然資源資產負債的研究，未將生態環境的損害納入核算體系。自然資源核算是將環境價值納入傳統核算范圍之內，并與經濟活動關聯起來，以提示經濟活動對自然資源和環境的影響，用來避免一個國家陷入增長假象，即經濟繁榮和嚴重的環境與健康危害相伴隨，甚至造成經濟“空心化”現象。
轉型路徑
我國資源型城市轉型有一套總體路徑。包括完善社會保障，解決歷史遺留問題；重點做好礦區土地整理，注重發展資源的合理接續；創新體制機制，轉變政府職能，優化考核評價體系，充分發揮市場配置資源的決定性作用；實施人力資本優先工程，調整產業結構，激活經濟增長的內生動力；積極融入國家區域發展戰略，推動資源型城市與區域經濟良性互動，實現不同類型資源型城市的差異化轉型等。
同時，資源型城市轉型也存在差異化路徑，就是基于資源開采情況、地區環境、資源產業所依托城市的工業化程度、人口素質等條件，制定不同的轉型模式。我國資源型城市大致可以采取以下五種轉型戰略。一是新建型資源型城市轉型路徑探索，重在科學謀劃，理智規避。二是成長型資源型城市轉型路徑探索，重在抓住優勢，主動布局。三是成熟型資源型城市轉型路徑探索，重在預見危機，多元突破。四是衰退型資源型城市轉型路徑探索，重在綜合整治，大力扶持。五是再生型資源型城市轉型路徑探索，重在創新驅動，走向國際。
其實，其他國家的一些城市，甚至是我國的一些資源型城市，已經在轉型道路上做出了有益的探索，給我們提供了可研究和借鑒的范本。
比如美國的休斯敦。這座“石油城市”在20世紀60年代遭遇石油危機激化問題，好在它當時已經發展起機械、電力、糧食、交通等產業。60年代，休斯敦又開始發展宇航科技，成為NASA基地；80年代，IT、金融、商業開始發達，教育、醫療和太陽能產業也發展迅猛，90年代成為“明星城市”和高技術中心。休斯敦的主要做法是，及早開始產業多元化，延伸原有產業鏈，拓展非石油產業；資本流動性高，市場選擇接續產業；政府以大項目形式開展高科技研發。日本九州曾是著名的煤礦產區，日本政府用了10年左右的時間推動其經濟轉型。主要做法是對開發區內安置煤炭工人及其子女就業的企業給予補助，視用人比例的高低給予差別優惠；以法律規范指標；對失業煤炭工人實行免費培訓，培訓后幫助其再就業；將關閉的煤炭生產礦井，改造成旅游景點、科普教育場地；引進一批高新技術企業。
我國的江西萍鄉在轉型實踐中，注重的是傳統產業的升級改造和新興產業的培育發展，并同步推進社會轉型、文化轉型、生態轉型。包括搭建基礎設施完善的工業園區平臺，重新塑造傳統特色產業；大力發展高新技術產業；將關閉的煤炭生產礦井改造成旅游景點、科普教育場地；幫助返鄉農民工盡快實現就地務工和返鄉創業、加大教育投入力度，讓城市居民低保家庭和義務教育階段學生享受“兩免一補”政策。
陜西銅川則是用“喜新不厭舊”來實現產業轉型，在對傳統產業技術改造、產業延伸和清潔化、集約化經營的同時，整合資源發展面向未來的接續產業。上世紀70年代中期開始，撫順被迫實施“限采保城”，走上一條充滿坎坷的轉型之路。經過分析，堅持“工業立市”成為撫順新一輪轉型的前提，也就是著眼于延伸產業鏈條，增加加工深度和產品附加值。
