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2025年03月14日
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5月26日，習(xí)近平總書記就當(dāng)前農(nóng)地政策作出重要指示，強調(diào)要像保護大熊貓一樣保護耕地，一方面要嚴格耕地占補平衡政策，堅守耕地紅線，另一方面要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，防止出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)大躍進。近年來，中央農(nóng)業(yè)工作重點是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。在落實政策過程中，不少地方政府將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系片面理解為農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大，普遍出現(xiàn)地方政府幫助工商資本下鄉(xiāng)從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地的情況，發(fā)生土地流轉(zhuǎn)大躍進情況。
據(jù)統(tǒng)計，2009年全國土地流轉(zhuǎn)為11%，如今流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)上升至30%左右。按照人口轉(zhuǎn)移速度計算，2009年全國農(nóng)民工不足2.3億，2014年為2.7億多。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增長速度超過農(nóng)民工增長速度，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)明顯加速趨勢。土地流轉(zhuǎn)在各個地區(qū)情況不同。出現(xiàn)的一個明顯的悖論是，一些生產(chǎn)條件好，地形平坦、地塊集中、水利條件較好的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)比例高，而在一些山區(qū)丘陵地區(qū)，不僅拋荒比例高，而且土地流轉(zhuǎn)比例也低。筆者老家是豫南大別山區(qū)，春節(jié)回老家，一些鄉(xiāng)親就抱怨當(dāng)?shù)卣蛔鳛椋瑸槭裁催t遲不引進企業(yè)老板來流轉(zhuǎn)土地，那樣就可以不干活而得到租金。初步估計，像我們家鄉(xiāng)這樣的山區(qū)地帶土地拋荒有的接近30%。土地拋荒最直接的原因是，土地細碎、水利條件差、無法機械化作業(yè)，肩挑人扛的耕作條件讓很多人不愿意種地。實際上，丘陵山區(qū)那些拋荒土地免費都沒有人愿意種，怎么可能有企業(yè)老板來承包呢。
相反，平原地區(qū)則很少出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象，比如華北平原、東北地區(qū)、江漢平原等，這些地區(qū)耕作條件好，機械化程度高，種田費力少且還有賺頭，所以農(nóng)民都愿意種。也只有在這些田地比較好種的地區(qū)，工商資本也才愿意去種，也正是在這些地區(qū)才可能出現(xiàn)政府與企業(yè)聯(lián)合起來推動土地流轉(zhuǎn)的情況。
以中部某市為例，該市共有耕地約300萬畝，目前已經(jīng)流轉(zhuǎn)超過170萬畝，其中單個主體流轉(zhuǎn)規(guī)模千畝的以上共計83.47萬畝，工商資本為主的龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)面積有121.11萬畝占69.4%，其余為以農(nóng)民為主種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等流轉(zhuǎn)。在該市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)有兩個顯著特點。一是政府政策傾向與資金扶持是推動土地快速流轉(zhuǎn)的主要動因；二是土地流入方以工商資本為主，且他們的實際農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力不足。
該市最近幾年出臺一系列引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策并投入大量財政資金。該市下轄一個區(qū)的農(nóng)業(yè)部門工作人員反映，該區(qū)農(nóng)業(yè)口財政資金投入受惠主體中，工商資本、家庭農(nóng)場與傳統(tǒng)小農(nóng)戶分享比例為7:2:1，大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的工商企業(yè)是財政資金的主要受惠者。為了引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)卣谥贫ㄕ吆唾Y金投入時對經(jīng)營規(guī)模作出明確限度，比如至少100畝以上的才能夠獲得“家庭農(nóng)場”專項補貼。例如2013年以來該市圍繞“菜籃子”工程建設(shè)，政府投資上億元財政資金用于扶持打造標準化生產(chǎn)的蔬菜基地，主要是補貼鋼架大棚與基礎(chǔ)設(shè)施配套。規(guī)定每畝大棚補貼1.5萬元以上，再加上土地平整補貼，基本可以抵上建設(shè)大棚成本。但在項目審批中，要求建設(shè)規(guī)模1000畝以上才能獲得項目資金，這便是將傳統(tǒng)農(nóng)民蔬菜種植戶排斥在外。幾乎所有工商企業(yè)向政府申請資金建設(shè)大棚后，會再將大棚發(fā)包給農(nóng)民經(jīng)營，工商企業(yè)自己基本不直接從事生產(chǎn)活動。除了這類直接補貼之外，像高標準農(nóng)田整治項目資金、小農(nóng)水項目資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金等其他中央與省市涉農(nóng)項目，一般都是優(yōu)先向這些流轉(zhuǎn)土地的地區(qū)覆蓋。
地方政府積極推動土地流轉(zhuǎn)并在政策上支持工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地，有兩個方面原因。一是前幾年中央提出的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系目標并不清晰，地方政府在操作中著重做經(jīng)營規(guī)模的文章，一些地方政府甚至以土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)比例為考核指標、政績工程，人為推動土地流轉(zhuǎn)大躍進。二是隨著鄉(xiāng)村基層組織管理動員能力弱化，地方政府普遍出現(xiàn)與小農(nóng)戶打交道難、打交道成本高的問題。一個顯著的變化是，過去中西部農(nóng)村不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置有水利站、農(nóng)機農(nóng)技服務(wù)站等“七站八所”，而其村組兩級在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中也發(fā)揮統(tǒng)籌功能。取消農(nóng)業(yè)稅費以來，少數(shù)地區(qū)如湖北省改革撤銷“七站八所”，多數(shù)地區(qū)的基層服務(wù)部門也出現(xiàn)科層化趨勢，村組兩級逐漸從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中退出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)徹底成為一家一戶的事情。當(dāng)前每年逐步增加的國家惠農(nóng)資金除了一部分通過直補卡打到農(nóng)戶賬戶上以外，還有很多部分惠農(nóng)資金是要求統(tǒng)籌使用的，比如“十二五”期間國家計劃投入土地平整資金就有6000億。土地、水利、道路等大量改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的財政資金，在投入過程中牽扯到千家萬戶小農(nóng)的利益，十分麻煩。地方政府無法與千千萬萬個農(nóng)戶打交道，就希望通過經(jīng)營主體改造，將一畝三分地小農(nóng)改造成為美國那樣幾百幾千畝的大農(nóng)場。與投入給一畝三分地小農(nóng)戶相比，政府為單個經(jīng)營主體就達到千畝的農(nóng)場改善水電溝渠路等基礎(chǔ)設(shè)施，不僅打交道成本低，而且資金投入容易見效。
服務(wù)小農(nóng)不僅不容易見效，而且十分麻煩。這就是胡子眉毛一把抓不容易，而編成辮子才好抓的道理。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，在農(nóng)地制度、稅費體制、基層組織等方面都是朝著農(nóng)業(yè)越來越分散的方向發(fā)展，物極必反，終于發(fā)展到今天小農(nóng)分散到幾乎不能經(jīng)營的地步，并且政府為小農(nóng)提供服務(wù)的的交易成本也高昂到幾乎不能承受的地步。面對此，地方實踐中自然而然的出現(xiàn)擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的動力，土地流轉(zhuǎn)大躍進是表現(xiàn)形式。
問題是，工商資本流轉(zhuǎn)土地并不能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。大農(nóng)場的土地產(chǎn)出率低于小農(nóng)戶，這是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)界的共識，一些實證研究也證明這一點。我們在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后的糧食單產(chǎn)至少低于小農(nóng)戶10%以上。目前我國農(nóng)業(yè)政策的基本目標是保障糧食生產(chǎn)安全，保持或者提高土地產(chǎn)出率是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的基本要求。當(dāng)前不少工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地，既是受政策驅(qū)動，也與早期不了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律和定位不清晰有關(guān)。很多在外搞工程、開工廠、搞建筑的農(nóng)民企業(yè)家在地方政府的鼓勵下返回家鄉(xiāng)包地，一些人在地方政府補貼下勉強維持，多數(shù)是承包幾年后血本無歸。我們在調(diào)查中沒有看到一家大規(guī)模承包農(nóng)民土地從事糧食生產(chǎn)而能成果維持下去的。在上面提到的中部某市下屬一個區(qū)，沿著國道出現(xiàn)十多家單個規(guī)模幾千畝的農(nóng)場，基本都是房地產(chǎn)企業(yè)上投資的。其中一家成為當(dāng)?shù)卣娴湫偷霓r(nóng)場，在領(lǐng)導(dǎo)視察不能到達的偏遠地帶荒棄土地幾百畝。知情者反映說：“種的越多，虧得越多，荒棄不種只虧每年每畝800元流轉(zhuǎn)費”。這些房地產(chǎn)商流轉(zhuǎn)土地具有很強的“圈地”投機動機。
企業(yè)種地的單產(chǎn)比農(nóng)民低，各項成本與農(nóng)民相似，另外還要支付500元以上的租金，而農(nóng)民種田且只是“賺人工費、辛苦費”，那么工商資本流轉(zhuǎn)土地除非改變用途或者種植經(jīng)濟作物，否則必然無法盈利。如果政府不在政策或者財政上給予照顧，大部分工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地之后很快會因為無法盈利而退出。問題在于，當(dāng)前中央政策受到“誰來種田”問題的誤導(dǎo)。
理論界與媒體界普遍擔(dān)心“無人種田”。這是十足的假問題。我國農(nóng)村勞動力大約4億，當(dāng)前我國外出農(nóng)民工僅2.7億，未來很長一段時期我國農(nóng)村勞動力還要維持1億人以上。1億農(nóng)村勞動力，18億畝耕地，怎么會沒有人種地？與“無人種地”擔(dān)憂相關(guān)的直觀的現(xiàn)象是大眾身邊家鄉(xiāng)出現(xiàn)土地拋荒。問題是，哪個地區(qū)的土地在拋荒？華北平原、江漢平原、東北地區(qū)，這些地區(qū)的土地有拋荒嗎？實際拋荒的是像筆者家鄉(xiāng)那樣的山區(qū)丘陵地帶。這些地區(qū)的土地是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施破壞之后，土地?zé)o法耕種造成的。如果耕作條件不改善，這些地區(qū)的土地免費都沒有人耕種，豈會有工商資本去流轉(zhuǎn)（除非是種藥材一類特殊作物）。也就是說，耕作條件不好造成的土地拋荒問題，不是沒有人種田，而有田沒有辦法中。解決問題的思路，不是引入工商資本流轉(zhuǎn)土地，而是改善基礎(chǔ)設(shè)施為農(nóng)民提供種田便利條件。
“無人種田”、“土地拋荒”這些常識性誤會，廣為流行，一定程度上誤導(dǎo)了政策制定者。中央擔(dān)心糧食安全，就鼓勵地方政府進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，還加大資金投入，結(jié)果造成地方政府聯(lián)合工商資本去流轉(zhuǎn)土地。
土地流轉(zhuǎn)大躍進有兩個后果。一是土地流轉(zhuǎn)造成農(nóng)民就業(yè)機會被擠壓。在地方政府推動土地流轉(zhuǎn)之前，村莊內(nèi)部親戚鄰居朋友之間廣泛存在自發(fā)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，比如我外出打工將地給你種，過年回家你給我一袋米、一壺油夠春節(jié)吃就可以了，這是人情關(guān)系。一些理論家認為，這樣的土地流轉(zhuǎn)不能帶來“財產(chǎn)性收入”，就要求正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)，要求正式的合約，還要求搞各種產(chǎn)權(quán)交易所。正式的土地流轉(zhuǎn)市場出現(xiàn)后，地租抬升，一畝500元甚至更高，過去那些人情關(guān)系行不通，流轉(zhuǎn)土地必須支付地租。這就造成一批過去留在村莊中種地的人被排斥出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。這批人，我們稱之為“中堅農(nóng)民”，是農(nóng)村人財物流出之后的農(nóng)村留守群體中的“精英”。他們因為撿種別人的幾十畝田而維持小康生活，順便也擔(dān)任村干部、小組長，承擔(dān)起鄉(xiāng)村留守老人、兒童的照應(yīng)者，應(yīng)付鄉(xiāng)村治安、抵制邪教，成為脆弱農(nóng)村基礎(chǔ)秩序的維護主體。在工商企業(yè)進村之前，這種“中堅農(nóng)民”在每個自然村都有，他們的存在非常重要。工商企業(yè)進村之后，這批農(nóng)民也被趕進城市，農(nóng)村徹底留下老弱婦孺，基層秩序維持出現(xiàn)大問題。
還有一個負面后果是，大農(nóng)場土地產(chǎn)出率低，當(dāng)工商企業(yè)成為經(jīng)營主體之后，糧食安全反而不得到保證。更加深遠的影響是，當(dāng)政策、制度、基層服務(wù)體系等都是圍繞這些流轉(zhuǎn)土地的工商企業(yè)重新設(shè)置之后，支持傳統(tǒng)小農(nóng)家庭生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)系統(tǒng)就會瓦解，一套新的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系形成。結(jié)果是陷入以家庭為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式退不回而大農(nóng)場方式又沒有效率的境地，最終出現(xiàn)政策被綁架的可能性。當(dāng)前中央提出防止土地流轉(zhuǎn)大躍進，不僅是要禁止地方政府幫助工商資本從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地，而且要求地方政府在農(nóng)業(yè)工作中不能無視傳統(tǒng)家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式及其需求。在土地制度完善、農(nóng)業(yè)公共品供給、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)等方面，將當(dāng)前依然占主體且有生命力的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式作為主要政策對象，是當(dāng)下農(nóng)業(yè)工作的關(guān)鍵。
