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2025年03月14日
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PPP模式作為緩解地方債務風險與拉動基礎設施建設的重要手段，在多個層面被寄予厚望。2014年以來國家密集出臺政策推廣PPP 模式，隨著財政部于2014年11月公布第一批30個示范項目(總投資1800億元)，新一輪PPP大潮正式開啟。
而在環保領域，以政府采購服務為核心的PPP整體解決方案模式與正在或即將實施的大氣、水、土壤三大行動計劃將引領的由總量減排走向質量改善的趨勢相契合。政策加碼與環保需求合力之下，環保PPP項目大量涌現。在5月25日發改委上線的PPP項目庫中，環保類PPP項目數量最多，總計能達到370個，數量上占比達到35%。然而，環保PPP項目的總投資額卻僅占項目庫總投資額的8.5%。
環保PPP項目中水務項目屬于資本密集型項目，是我國PPP實踐經驗積累較多的領域，政府和社會資本操作得都比較熟練，但也面臨諸多挑戰，亟待模式創新。
此外，環保PPP也對環保企業技術、資金、管理及資源整合能力提出了更高要求，而在資本助力下的行業加速并購整合和混合所有制背景下，市場資源逐步向“平臺”和“接口”集中。
此輪PPP大潮中，能夠真正整合資源、找到與項目周期匹配的長期資本、具有強技術實力(工程能力或運營能力)的企業有望斬獲大單。當然，我國環保市場的地域屬性也使得一些區域型公司在獲取當地PPP項目時或具備一定優勢，階段性訂單及業績彈性亦值得期待。
重點提示
5月25日發改委上線的PPP項目庫中，環保類PPP項目數量最多，總計能達到370個，數量上占比達到35%。但總投資額在1700億元左右，僅占項目庫總投資額的8.5%。環保PPP項目中水務PPP項目數量居首，且多為新增項目，而流域管理項目數量不多但投資規模較大。
據21世紀經濟報道記者梳理，5月25日發改委上線的PPP項目庫中，數量最多的為環保類PPP項目，總計能達到370個，數量上占比達到35%。但數量最多的環保類PPP項目，總投資額在1700億元左右，僅占項目庫總投資額的8.5%。
環保類PPP項目中，水務類項目，如污水處理、再生水、自來水等項目最多。諸如水務、垃圾處理等項目的單個項目投資額度相對較小，項目平均投資額度在3億元左右，還有大量千萬規模的小項目。
諸如流域治理、生態園區建設等項目投資體量要相對大得多，但推出的項目數量較少。列入發改委項目庫的，如鄱陽湖流域水環境綜合治理一期工程，投資總額達到125億元。
環保領域PPP項目，現多為新增項目，預計主要采用BOT或BOO方式運營；也有少量存量項目需要改造或移交，采用ROT或TOT方式；有個別地方政府財力緊張的，還明確指出要通過融資租賃售后回租的方式，融資所得用于新建管網建設。
垃圾處理、水務項目由于運作多年，且屬準經營項目，即項目本身有部分使用者付費的經營收入，政府和投資者都比較歡迎。但流域綜合治理、生態公園等為準公益性項目，投資體量大，又多依靠政府付費，投資者的合理回報還仰賴于資源或項目的合理搭配。
另外，數量眾多的垃圾處理或水務項目中，有不少屬于區縣基層政府。這表明了基層公共服務有較大缺口，但基層政府財力是否能負擔；另外，千萬規模的PPP項目，需背負較高的交易成本，是否劃算——也是問題。
數量多、投資額小
5月25日，發改委上線的PPP項目庫共收納了1043個項目，總投資額度為1.97萬億。其中，環保類PPP項目總計365個，總投資額為1680億元，平均每個項目投資額度僅為4.6億元，與項目庫平均投資額18.9億元相比，要小得多。
上述統計的365個項目，多納入市政、公共服務和生態環境領域。園區綜合項目或基礎設施建設項目包涵了供水、排污、垃圾處理等子項。
具體而言，垃圾處理類包括生活垃圾焚燒發電、灰渣填埋、固廢醫療垃圾處置、污泥焚燒發電等多種類型，項目數量為85個左右，總投資額為314億元。
水務項目，包括供水、再生水、污水處理等，是環保類PPP項目中的大頭，安徽省推出了55個水務項目，貴州推出了26個，內蒙古有22個。
海南某縣城管局相關負責人對21世紀經濟報道記者表示，現在各地都要求無害化，對環保要求較高，而且污水、垃圾等項目技術比較成熟，政府相關部門進行監管也比較容易，可以選市場上專業人士參與監測，處理廠的數據每天都能看到，引入社會資本能降低政府開支，是個不錯的選擇。
發改委和財政部關于PPP的指導意見中，均表明適宜市場化運作、收費定價機制透明、有穩定現金流的項目，諸如供水、污水及垃圾處理等，比較適宜采用PPP模式。
濟邦咨詢董事總經理李競一對21世紀經濟報道記者表示，垃圾處理和水務項目，是我國PPP實踐經驗積累較多的領域，政府和社會資本操作得都比較熟練。這些屬于資本密集型項目，技術門檻不太高，且投資額度不算大，所以推出的項目較多。
不過，發改委業已公布的項目庫中，各個項目的情況差異較大。據21世紀經濟報道記者了解，有些項目一經發布，很快就有投資者聯絡，目前正在談判過程中；有些項目原來早已公開，并試圖采用PPP模式運營，但最終未談妥，回到由政府出資建設的傳統路徑上；而有些公開的項目目前僅在可行性研究報告階段，尚未立項，土地拆遷難度較大。
除了納入發改委項目庫的，各省市公布的PPP示范項目中，也有大量垃圾處理和水務項目，一些項目業已落地，也有部分項目進入了實質談判簽約階段。
基層政府積極參與
項目的省際分布差異較大。北京此次公布了共計12個環保類項目，投資額度總計約為240億元。浙江僅有6個環保PPP項目，投資額為30億元。而上海目前尚未有PPP示范項目公布，據媒體報道，上海預計很快將由發改委牽頭推出首批PPP示范項目。
數量最多的屬安徽省。安徽此次共有69個環保項目入庫，總投資額為198億元。其中，有35億元的垃圾處理項目，55個水務項目投資額達到163億元。
如安徽宿州埇橋區共有10個環保項目入庫，包括污水處理及配套管網、建筑垃圾處置和資源化利用、生活垃圾焚燒發電、中水回用工程二期、老城區污水管網完善工程、供水管網建設和改造、餐廚垃圾處理項目、淮水北調配套地表水廠項目等。10個項目中投資額最高的為3.5億元，共有3個5000萬規模的項目。
再如蕪湖市下共有5個區縣，推出8個環保類項目，投資額度從5200萬元到8億元不等。
有專業咨詢人士對21世紀經濟報道記者表示，區縣級政府的項目投資風險相對高一些，一些區縣政府每年財政收入僅有幾億或幾十億，財政承受能力有限；有些基層政府還不具備一些配套條件，如很多企業有自流井，政府沒法收取自來水費，自然也無從扣取污水處理費。另外，PPP運作成本較高，一些投資額度不大的，僅僅幾千萬的項目，如果采用PPP模式來運作，其實并不劃算。
PPP模式相對復雜，運行成本較高，也是一些民營企業不愿介入PPP項目的原因之一。中國民營經濟國際合作商會副秘書長鄭康彬表示，跟民營企業溝通時，不少企業直言PPP項目交易結構很復雜，參與方眾多，政府的、購買方、供應商、專業機構、金融機構等，前期投入較多，后期效果如何變數較多。
雖說基層政府財力相對薄弱，不過國內大型水務公司在基層水務市場上，最近也是各種攻城略地，不亦樂乎。如首創股份(17.38, 0.73, 4.38%)4月29日公告，計劃投資北京延慶縣城西再生水廠項目，擬采用BOT方式；桑德國際5月15日公布，中標安徽省霍邱縣姚李鎮等5個鄉鎮污水處理廠；5月21日消息，碧水源(58.500, -1.55, -2.58%)中標新疆塔城工業園區污水處理BOT項目等。
君合律所合伙人劉世堅對21世紀經濟報道記者表示，水務市場現在好的項目不多，只能往基層政府發展；另外，隨著國家層面大力推廣PPP模式，業內對未來政策的預期是樂觀的。
多采用BOT或BOO方式
擬采用BOT模式的環保類項目居多，即多為新增項目。
不過，也有少數存量項目，需要先提標改造再移交社會資本運營，即ROT或TOT方式，如吉林長春市推出了個11億元投資額的排水公司污水提標及中水回用工程，擬采用ROT模式；長春市還推出了一11.5億元規模的一廠、三廠改擴建工程，擬采用TOT的方式。
還有少數融資租賃項目。如青海西寧市推出了一個西寧市排水管網項目，擬將已建成的排水官網以融資租賃方式售后回租，融資租賃取得的資金用于剩余新建管網建設，該項目的投資額為4.8億元。具體操作模式上，BOT及其變種，如BOO(build-own-operate)、BOOT(build-own-operate)出現頻率較高。如漢中市城固縣推出了漢中航空智慧新城供水廠項目，擬采用BOT、BOOT來經營。
根據發改委2014年印發的《發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，對于操作模式的選擇有一個大致的區分：經營性項目，即經營收入能完全覆蓋投資成本的，可采用BOT、BOOT等推進；準經營性項目，即需要政府補貼部分資金或資源的項目，可采用BOT、BOO等推進；非經營性項目，即缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的，可采用BOO、委托運營等推進。在BOT模式的經營期內，社會資本對項目本身是沒有所有權的；BOOT是社會資本對項目擁有所有權，并加以運營，合同到期再移交；BOO 則是社會資本對項目擁有所有權，且最后沒有移交環節。
劉世堅指出，這三種模式要根據不同項目加以選擇，如地鐵項目，政府肯定不會允許社會資本對此擁有所有權。BOO方式，資產歸社會資本所有，這是一些社會資本樂于見到的，因為最后資產歸自己處置；而政府方面需要考慮到，如果沒有這個項目，是否有可替代的方式來滿足這部分公共服務，因為環保類公共服務需求具有延續性，不能隨便斷掉。建銀城投上海環保公司總經理辛強，在分享上海老港四期垃圾處理廠PPP項目的經驗時指出，由于BOT運營企業對資產不擁有所有權，在銀行貸款時可能會遇到麻煩，這需要在合同文本中允許金融機構對運營資產擁有一定的介入權限。
李競一表示，社會資本對資產是否擁有所有權，這能方便去金融機構進行抵押擔保貸款。但擁有所有權，涉及土地、資產等權限變更，手續會麻煩些，比如土地在轉給社會資本以及社會資本將資產轉移回政府方時，都需要交付相應的稅收。無論是BOT還是BOOT，對社會資本的收益情況并沒有明顯影響。
流域治理項目要搭建好框架
除了體量較小的垃圾處理、水務項目外，環保領域還有一些大體量的項目，如一些河流的綜合治理，還有一些生態公園的建設。
發改委此次公布的項目庫中，包括六個環境綜合治理項目，如34.6億元的大理市洱海環湖截污項目，56億元的吉林伊通河綜合治理工程，還有125億元的鄱陽湖流域水環境綜合治理一期工程。
鄱陽湖項目涉及1422個村鎮小型污水集中處理設施，預期日處理120萬噸生活污水，污水收集管網1萬公里，日收集轉運1萬噸生活垃圾。至于采用何種PPP模式，是“可洽談”的。
生態公園類，如40億元投資額的宿遷市六塘河濕地公園，規劃面積22平方公里(含水域)；伊犁河谷百萬畝生態經濟林建設項目總面積140萬畝，造林62.5萬畝，封山育林育草77.5萬，總投資額大致在12.7億元。
業內人士指出，以前涉及環境綜合治理或生態公園，多采用BT的模式，實質就是給政府融資，政府再在三五年之內還款，但現在地方政府財政壓力大，三五年較短的期限，還債壓力較大，需改造成更長期的PPP項目。
較少經營性收入，是流域綜合治理或生態公園的主要特點。劉世堅表示，流域綜合治理關鍵在于沒有第三方付費，基本完全靠政府付費，這類項目公益性較強。這些項目要想吸引投資者，政府要么給補貼，要么匹配資源，如土地或其他經營性資產。
一位參與地方生態公園建設的咨詢人士對21世紀經濟報道記者表示，一些公益性項目其實可以搭配其他資源，土地政策現在有障礙，但資源并不僅包括土地。如一些生態公園，除了公益性的林地外，還可以允許一些其他經濟作物的開發，如果投資方剛好懂得林地經營，這并不比土地差。
李競一表示，綜合流域治理投資規模較大，因為它是由一系列項目綜合組成的項目包。環境綜合治理，政府是產出導向，以達到某個既定的標準來付費，要取得這個效果，路徑有很多。如要讓某片水系水質達到某個標準，可以治理周邊垃圾、定期抽取水系的污泥；也可以從上游開始加以治理，上游截留治理、河道整治等——這些考驗社會資本的智慧。
李競一進一步表示，隨著國家對環境治理的重視，諸如建設海綿城市目標的提出，未來綜合治理項目會越來越多。
