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2025年03月14日
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新華網重慶9月13日電（記者 劉健 李松 張舒寧）重慶市今年8月啟動引人關注的戶籍制度改革，未來10年將有1000萬農民轉戶進城。對此，有不少人疑惑：農民進城的成本有多高？誰來支付？
戶籍制度改革實際是城鄉利益格局的一次大調整，政府必須為農民進城支付合理成本。重慶市對戶籍制度改革進行了審慎的評估，以全部整戶轉移、全部退出土地測算，每個“新市民”平均有6．7萬元的“進城成本”，包括農村宅基地、承包地、林地的“退出成本”，以及“新市民”的社保、住房、就業、教育等方面的“進入成本”。
專家們認為，在這一成本制度設計中，由政府、企業、個人等社會各方共同分擔，對農民有好處，而財政投入也在可控范圍。目前重慶已有6萬多農民轉戶進城。
政府引導各方參與共同分擔改革成本
推進戶籍制度改革需要付出巨額的改革成本，這是我國戶籍制度改革進程緩慢的主要原因。那么重慶市的戶改成本有多高呢？重慶市政府經過測算，僅今明兩年集中轉戶的300多萬人，總的資金需求就高達2010億元。其中取得城鎮居民身份的“入口端”需要1241億元（含就業、交納養老保險、住房、醫療、教育），解除農村居民身份的“出口端”所需資金769億元（包括農村宅基地及農戶退出補償、農村承包地退出補助）。
重慶市市長黃奇帆說：“戶籍制度改革是一項龐大的社會變革，政府作為主導，但并非承擔無限責任，而是通過行使公共權力，進行有效引導，借助市場力量，撬動社會各方面分擔改革成本。”
重慶市政府測算，2010億元的總成本中，企業承擔社會責任，需投入1229億元，主要分攤農民工轉戶后的養老、醫療、住房、獲得流轉土地、農村宅基地等成本；轉戶農民個人作為直接受益者，需投入465億元，主要用于繳納自身就業、養老、醫療、住房、教育等費用；政府“四兩撥千斤”也需投入316億元，主要用于轉戶農民養老保險補助、引進就業企業社保繳費補差，以及公租房、學校等配套基礎設施建設。
農民覺得值得政府支出可控
重慶農民轉戶進城的成本這樣分配，各方接受嗎？重慶市發改委副主任徐強說：“這樣總體看，轉戶農民人均可一次性獲得宅基地退出補償、承包地退出補助等直接收益1．8萬元，略高于進城后個人應支付成本1．6萬元，政策設計具有吸引力；政府除分攤316億元改革成本外，還需建立宅基地、承包地流轉周轉金10－20億元，總體投入處于可控范圍。”
“雖然要付出一些成本，但是算上孩子上學交的贊助費、養老保險等，總體看還是值得。”這是不少轉戶農民的心聲。重慶戶改后，第一個拿到城市戶口薄的合川龍市鎮農民陳剛告訴記者：“雖然進城要花一些成本，但是收益更大。比如如果是農村戶口，在城市上初中一次就要交七千元贊助費。而且我已開始辦理城市養老保險和醫療保險，今年老了就靠國家啦！”
除了總成本由社會各方面承擔外，重慶市政府還認為，戶籍制度改革是一項時空跨度較大的改革，其中相當部分的成本不需要當期支付，而是在今后相當一段時間內實現到位。在城市“五大保障”（養老、醫療、教育、住房、就業）中，養老和醫療是大頭，由于轉戶對象主要是新生代農民工，大規模的養老和醫療資金支付會在一二十年以后，而農村“三大保障”（宅基地、林權、承包地）的退出，也有1－3年的過渡期，當期資金需求不大。總體看，重慶市338萬農民轉戶的即期成本不高，建立土地退出周轉金即可啟動運作。
黃奇帆說：“這樣算下來，預計這次戶籍制度改革需啟動資金100億元左右，通過努力重慶有把握實現目標。”
戶改帶來三個收益
在重慶1000萬農民進城過程中，政府支出巨大成本，體現出政府執政理念的巨大變化。據重慶市綜合測算，讓1000萬農民進城至少可以為重慶帶來三方面的收益：
第一是可以直接拉動消費，有利于擴大內需，轉變經濟發展方式。徐強介紹，農村居民人均消費性支出只有城鎮居民的1／3至1／4，今明兩年重慶將有300多萬農民進城，農民進城以后的消費，一個人每年至少比在農村多1萬元，300萬農民進城，每年都會新增300億元的持續內需拉動。
第二，大量農民進城對守住耕地紅線有好處。重慶市農委的計算表明，重慶一個農村人口轉化為城鎮人口并退出宅基地，可節約建設用地170平方米，如果未來10年重慶有1000萬農民轉戶進城，就可以復墾增加耕地250多萬畝。
第三，可以增加留在農村的農民收入。1000萬農民進城了，農村的耕地就由2000萬人來種變成1000萬人種，通過集約化、規模化經營也可增加農民收入。
重慶已有4.47萬農民 因戶籍改革變城里人
記者昨日從市政府戶籍制度改革工作推進會上獲悉，自7月28日戶籍制度改革正式啟動以來，全市掀起了轉戶熱潮，目前已有4.47萬余名農村居民轉戶變成城里人。
9113人轉入主城九區
市公安局有關負責人通報，截至8月31日，全市共辦理農村居民轉為城鎮居民4.47萬余人，整戶轉移9528戶，平均每天轉戶約1445人。
從轉戶區域來看，轉入主城九區9113人，占20.3%，其中整戶轉移2349戶；轉入遠郊31個區縣城1.39萬余人，占31.2%，其中整戶轉移3009戶；轉入鄉鎮2.17萬余人，占48.5%，其中整戶轉移4170戶。
目前，7種重點群體已轉戶1.14萬余人，占轉戶總數的25.6%。其中，有條件農民工9612人、大中專學生247人、農村退役義務兵14人、歷年已用地未轉非人員1262人、大中型水庫失地未轉非人員8人、城中村居民1人、五保對象312人。
云陽縣轉戶人數最多
盡管全市轉戶總體進展順利，但區縣（自治縣）進度不一。
目前，遷入和遷出轉戶人數最多的區縣是云陽縣，分別有3372人遷入、3592人遷出，其次是長壽區和江津區。遷入轉戶最少的是潼南縣，只有114人。遷出轉戶最少的是雙橋區，只有188人。
市戶改辦分析認為，戶改政策設計的各類重點群體均有轉戶人員出現，說明政策宣傳已初見成效。大中專學生、歷史遺留問題等重點群體轉戶數量暫時不多，是因為全市大規模轉戶尚未正式啟動，預計下一輪轉戶高峰將在9-10月出現。轉戶人員在三級城鎮分布相對均衡，轉入鄉鎮的人數最多，其次是遠郊區縣城和主城，與設置的轉戶準入條件相符。
10多個省市來渝調研
我市戶籍制度改革是統籌城鄉發展的破冰之舉，備受全國關注。據了解，半個月來，已有來自上海、江西、陜西等10多個省市的考察團來渝調研，十分關注我市的戶籍改革進程。
市戶改辦負責人表示，當前，我市戶籍制度改革既面臨難得的機遇，更面臨嚴峻的壓力和挑戰。戶籍制度改革牽一發而動全身，涉及群體多，涉及領域廣，推動難度大，時間緊，任務重。他指出，各區縣（自治縣）轉戶數量不平衡，存在個別區縣和部門重視不夠的問題。
他要求各區縣、各部門盡快完善相應的工作機構、制定方案、落實經費，把戶籍制度改革工作納入本區縣、本部門的重要工作日程，深入研究工作中出現的新情況、新問題，及時提出對策建議，集中力量做好農村籍大中專學生、已用地未轉非人員、國有大中型企業符合條件農民工三大重點群體的轉戶工作，進一步加大宣傳力度，確保改革目標順利實現。各區縣戶改辦對前段時間戶籍改革工作進行了分析總結，表示將進一步加強宣傳，將轉戶政策送到千家萬戶，努力把這項惠及廣大農民群眾的民生工程做好。
黃奇帆：點擊重慶戶籍制度改革關鍵詞
重慶市啟動動全市統籌城鄉戶籍制度改革，是市委、市政府今年初以來緊鑼密鼓推進的一件大事，是市委三屆七次全會確定的十大民生工程中的一項重大民生工程，更是市委、市政府按照中央的要求，按照科學發展觀的要求，按照統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，主動貫徹落實的一項重要工作。深入推進統籌城鄉戶籍制度改革，要把握好戶籍制度改革的六大好處、三大意義、四個關鍵環節。
做好統籌城鄉戶籍制度改革有六大好處
一是保護農民工權益，讓農民工和城市居民有同等的城市權益，解決社會公平正義的問題。現在的農民工，因為不是城市戶口，他的小孩讀書就要額外多出錢，這就是一個待遇不公。此外像企業里的城市職工和農民工，干同樣的活，但在養老金等方面的待遇就不一樣，為什么不同？就是因為身份不同。
二是能啟動消費，擴大內需。城鄉居民年人均消費支出相差近萬元，300萬人進城每年可增加300億元的消費，而且一旦進入城市穩定下來可以持續消費。我們搞家電下鄉是為了讓長期生活在農村的人增加消費能力，我們還有一大批長期生活在城里的農村人，要讓他們像城里人一樣消費，最簡單的辦法就是解決戶籍問題，戶籍解決之后持久拉動消費，這是不用消耗資源的內需型發展方式。
三是提升重慶農村的勞動生產率，促進農民增收致富。1000萬農民轉戶進城后，農村人口將由2000萬變成1000萬左右，人均耕地和產出相應翻番，農村的勞動生產率將大幅提高。
四是促進城鄉資源要素一體化。既可以盤活農村閑置的宅基地、承包地和林地，又可拓展城市發展空間。
五是幫助城市增加活力、讓城市更年輕化。農民工大多是青壯年，進城后將拉低城市人口的平均年齡，帶來人口紅利，并能延緩城鎮老齡化。
六是降低社會管理和運行成本。農民工進城落戶后不再在城市與農村來來回回，減少社會不穩定因素，促進社會和諧，降低社會管理成本。
重慶戶籍改革有三大經濟學意義上的突破
重慶啟動的戶籍改革，可以說是幾十年來我國戶籍制度改革規模最大、配套制度設計最完善、影響最深的一次。做好統籌城鄉戶籍制度改革，除了能保護農民工權益、啟動消費、提升農村的勞動生產率、促進城鄉資源要素一體化等好處外，還有在經濟學意義上的三大突破。
一是促進“劉易斯拐點”的正常出現。所謂“劉易斯拐點”，是指在工業化過程中，隨著農村富余勞動力向非農產業的逐步轉移，農村富余勞動力逐漸減少，城鄉勞動力的收益差距逐步縮小，從而使城鄉勞動力轉移達到均衡。而我國由于戶籍制度的約束，長期沒有解決農民工的戶籍問題，扭曲了經濟規律，制約了“劉易斯拐點”的出現。
二是城市化過程可以增加耕地。農民在農村占有的人均建設性用地遠遠超過城市，農民工進城又要占用城市的建設用地，一人占兩處用地，而戶籍制度改革后，農民工成為市民，在城市安家落戶，可以退出農村的建設性用地，通過復墾增加耕地，可以緩解用地矛盾。
三是讓農民在農村的宅基地、承包地、林地的使用權像城里人住房的使用權一樣有價值。農民轉戶退出這些資源，應當予以補償，這是平等的交易。
認清了這三點，才能更深層次理解重慶戶籍改革所具有的國家戰略方面的重大意義。
切實把握戶籍制度改革的四大關鍵環節
一是轉戶進度分“兩步走”。第一步，今明兩年打一場攻堅戰，解決包括有條件的農民工及新生代、歷史遺留問題人群338萬人的轉戶難題。這300多萬人轉戶到位，全市戶籍人口城鎮化率將由目前的29%提高到37%。第二步，2012年至2020年通過系統的制度設計，暢通城鄉戶籍轉化通道，力爭每年轉戶八九十萬人，到2020年城鎮戶籍人口達到2000萬，戶籍人口城鎮化率提高到60%以上，與常住人口城鎮化率的差距縮小到十個百分點左右。這將是社會結構的一次大變革、城鄉生產力的一次大解放，也是實現城鄉統籌的一個重要標志。
二是轉戶居民布局“三個層級”。遵循寬嚴有度、分級承接原則，按照主城、區縣城、集鎮三個層級，分別設定準入門檻，適度放寬主城、進一步放開區縣城、全面放開鄉鎮的落戶條件。力爭到2020年全市城鎮戶籍人口超過2000萬，其中主城區1000萬、31個遠郊區縣城600多萬、六七百個小城鎮300多萬，形成合理的城鎮人口區域布局，避免農村居民“一窩蜂”涌入主城。
三是率先轉戶“三類重點群體”。首先是農村籍大中專學生。他們屬于農民工新生代，許多在農村土地第二輪承包時還沒出生，也沒有農村承包地。要讓他們一進校就成為城鎮人口，擺脫無地無業的尷尬。目前這部分人群有60多萬人。其次是在城鎮有穩定收入和固定住所的農民工及其家屬。這是轉戶的主體。這部分群體長期在城市打工，已成為城市建設發展不可或缺的產業工人，在城市的就業、住房、社會保障等已有較好基礎，已基本具備在城市生活的條件。這部分農民工約170萬人，進城時拖兒帶女會有220多萬人，年內爭取轉戶50萬人。第三是歷史遺留問題人群，包括已用地未轉非、大中型水利水電工程失地未轉非、城中村居民、農村“五保”對象在內的44萬人。這是歷史欠賬，理應一步到位。
四是改革方案具有“三大創新”。戶籍制度改革不是簡單地變更戶口登記，我們的制度安排有三大創新：首先是農村“三件衣服”保留三年。由于農民長期處于弱勢地位，我們給予轉戶農民三年過渡期，是觀念的創新，也實事求是，本質是維護農民的根本利益，是堅持以人為本、和諧發展。其次是農村“三件衣服”有償退出。與城市土地及住房有價值、可抵押一樣，農村土地使用權理應“有價”，“三件衣服”自然應該有償退出。為此，我們建立了退地補償機制，對退出宅基地使用權及農房的，參照當地征地政策和地票交易價款分配政策給予一次性補償和購房補助；對承包地按流轉權進行補償，土地性質不能變，保留預期征地補差權利；對林地保留承包期內的使用權。允許多種方式退地，既可以全部退出，也可以部分退出；既可以保留收益權和經營權，也可以保留收益權、流轉經營權。這樣可以消除農民轉戶的后顧之憂，避免把轉戶農民推向無地、無房、無業的“三無”行列。第三是暫時保留農民三個權益，包括林地使用權、計劃生育政策、農村各項補貼。總之，我市的戶籍制度改革方案，是完全從保障農民基本權益和長遠發展為出發點進行設計的，一定要把這些好政策宣傳好、落實好，讓農民朋友真正認識到改革的好處，自愿、踴躍地轉戶進城，絕不能強迫他們落戶，不能變成“運動”的過程。
