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2025年03月14日
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據(jù)報道，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》近日由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，農(nóng)村土地制度的改革即將進入試點階段。試點將主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點和農(nóng)村改革試驗區(qū)中安排，封閉運行，確保風(fēng)險可控。試點工作將在2017年底完成。
農(nóng)村土地制度改革從來就是中國改革最重要、也最敏感的主題之一。是改革進入深水區(qū)之后，典型的“硬骨頭”。在十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”、“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”、“維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益”等土地改革的重點之后，2014年以來，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保試點在多地展開。
對于改革試點的主要任務(wù)，國土部部長姜大明在接受新華社采訪時表示，一是完善土地征收制度。二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
此前，關(guān)于土地改革的一些爭議不絕于耳。2014年，華生[微博]與周其仁關(guān)于土地制度改革的論爭，恰是這種激烈爭論的縮影。土地制度改革是典型的知易行難。今后，必須防止正確的改革方向被既得利益阻撓。
近日，時代周報記者就土改的一些熱點話題，采訪了清華大學(xué)經(jīng)濟學(xué)研究所教授龍登高。不久前，龍教授所承擔(dān)國家社科基金重大項目“中國土地制度變革史”，應(yīng)邀向中央提交了一份成果要報，并獲得表彰。
土地確權(quán)讓土地成為農(nóng)民財產(chǎn)
時代周報：十八屆三中全會的《決定》中，提出了下一步土地制度改革的內(nèi)容，今年的中央一號文件明確地說要穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，2014年11月20日下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，5年時間完成確權(quán)流轉(zhuǎn)頒證。我們終于看到關(guān)于以后的土地權(quán)能有了一個較為系統(tǒng)的表述。為什么會有這種設(shè)計？
龍登高：長久以來，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)是一種使用權(quán)，不是財產(chǎn)權(quán)。對城里人來說，房產(chǎn)證就是他們的財產(chǎn)，但對于農(nóng)民來說，最重要的土地并不能成為他們的財產(chǎn)；現(xiàn)在我們說土地集體所有，集體所有權(quán)本來也應(yīng)該是一種財產(chǎn)權(quán)，但是這種財產(chǎn)權(quán)并沒有實現(xiàn)，比如不論是農(nóng)民個人還是集體，都不能拿著土地去銀行抵押貸款；另一方面，現(xiàn)有的土地制度下，土地流轉(zhuǎn)受到很大限制，這就使得土地產(chǎn)出效率受到很大限制，這樣一來土地是死的自然資源，而成不了活的生產(chǎn)要素。
所以現(xiàn)在的改革是必然的，也是我們一直在推動的。我現(xiàn)在承擔(dān)國家社科基金重大項目“中國土地制度變革史”，應(yīng)邀向中央提交了一份成果要報，獲得表彰，內(nèi)容是關(guān)于田底權(quán)田面權(quán)對當(dāng)今土地制度改革的啟示。
田底權(quán)田面權(quán)是歷史上的一種土地制度。說歷史也不遠，也就是1949年以前。擁有田面權(quán)的農(nóng)民只要向擁有田底權(quán)的土地所有者繳納一定地租，就可以對這塊地自由支配，自由交易，不僅包括出租，也包括抵押典當(dāng)?shù)葯?quán)利，田面權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，相比現(xiàn)在的承包經(jīng)營權(quán)具有更完整的物權(quán)，田底權(quán)也是一種財產(chǎn)權(quán)，田面權(quán)和田底權(quán)互不沖突。這是形成于明清時期的一種制度遺產(chǎn)，在1949年之前是不少見的。承包權(quán)就應(yīng)該是一種物權(quán)性質(zhì)的田面權(quán)。
時代周報：不久前下發(fā)的《意見》提出5年完成土地確權(quán)，結(jié)合當(dāng)下中國農(nóng)村的實際情況，如何理解土地確權(quán)的現(xiàn)實意義？
龍登高：現(xiàn)在的確權(quán)還是有限的，確權(quán)還不是針對所有權(quán)，但也不是過去的使用權(quán)。不管怎樣，它可以讓農(nóng)民有了土地物權(quán)的證書，就像城市居民有了房產(chǎn)證。現(xiàn)在把承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)都可以是物權(quán)，不再只是使用權(quán)，原來的使用權(quán)只能用來自己耕種或租賃。這樣一來農(nóng)民可以用土地權(quán)證來抵押貸款，土地流轉(zhuǎn)的時候也有了更強的制度保障，為民間的改革提供了空間。
現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)受到很大約束，按原來的規(guī)定只能在村、鄉(xiāng)之內(nèi)流轉(zhuǎn)，甚至流轉(zhuǎn)給外面的人需要集體三分之二以上的人投票同意。而有了權(quán)證之后，就不再受集體所有權(quán)的約束，農(nóng)戶可以自由支配，可以運用多種多樣的交易形式。除了租佃之外，可以抵押貸款，還可以典當(dāng)，比如農(nóng)民要進城五年十年，可以一次性把未來五年十年的收益變現(xiàn)，打工也好、做生意也好，就有了一筆資金。
很多地方早已出現(xiàn)了事實上的私有產(chǎn)權(quán)，多年前就開始增人不增地、減人不減地，這不就是事實上的私有嗎？因為人們發(fā)現(xiàn)，原來設(shè)想的土地均分在現(xiàn)實中是很麻煩的，問題叢生。比如一些地方5年或10年重新劃分一次，把土地分得越來越零碎，我們曾經(jīng)去調(diào)研，六口之家的七畝地分布在12處地方。村鄉(xiāng)土地所有已經(jīng)失去了它的意義，無論是定期均分還是固定不再分，都不能保障土地平均分配這種美好愿望。
相比較而言更好的是市場化的制度，市場化的基礎(chǔ)就是每個人有自己的財產(chǎn)，可以依法選擇與決策。
宅基地制度改革可期
時代周報：據(jù)媒體報道，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》近日由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，農(nóng)村土地制度的改革即將進入試點階段。試點將主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點和農(nóng)村改革試驗區(qū)中安排，封閉運行，確保風(fēng)險可控。試點工作將在2017年底完成。
媒體注意到，在宅基地方面，改革有所突破，可以在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，怎么評價這一改革的意義？
龍登高：允許宅基地可以在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，是突破。但作用和影響可能有限。財產(chǎn)在流動性中才有安全性，才可以通過交易讓資產(chǎn)和未來收益變現(xiàn)，這點制度的設(shè)計者應(yīng)該有更清醒的認識。
征地制度改革涉及各級政府的利益，阻力會很大，最大的阻力來自地方政府，必須集各種力量來推進。
時代周報：說到土地流轉(zhuǎn)，也有人提出，農(nóng)地的近距離小范圍流轉(zhuǎn)已經(jīng)可以滿足流轉(zhuǎn)的需求，如果擴大范圍，形成一個大的土地市場，就會帶來土地集中？
龍登高：首先對農(nóng)民來說，從供給需求的基本原理來分析，如果可以更多的對象可供選擇，更多的交易形式可供考慮，價格也就可以更高，更有利于農(nóng)民。土地流轉(zhuǎn)范圍越廣越好，交易手段越多越有利，流動性越強越好。何況現(xiàn)在很多村莊，一個村勞力全都出去了，租給誰？
至于土地集中，首先規(guī)模化是一種趨勢，只有集中才能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，其次城市化是另一個不可阻擋的趨勢，農(nóng)民的數(shù)量必然會減少，城市化的進程就是農(nóng)民變成市民的過程，必然有相當(dāng)一部分農(nóng)民脫離土地。事實上現(xiàn)在也是每年1500萬的農(nóng)民進城變成市民。
任何制度都應(yīng)該從大的趨勢來考慮，土地規(guī)模經(jīng)營、減少農(nóng)民數(shù)量都是大的趨勢。關(guān)于土地集中的擔(dān)心，是歷史上的認識誤區(qū)，這種認識認為土地自由交易帶來土地集中、兼并，農(nóng)民破產(chǎn)流亡，繼而帶來社會動蕩。但事實上，第一，中國歷史上的土地兼并與集中是被嚴(yán)重夸大了的，新的研究成果表明，土地占有基尼系數(shù)在合理的范圍之內(nèi)，如果計入田面權(quán)、永佃權(quán)、族田等形態(tài)，基尼系數(shù)更低。第二，事實上個體小農(nóng)經(jīng)營在歷史上一直占主導(dǎo)，是因為個體小農(nóng)經(jīng)營有它的競爭力，從而對沖了土地集中的趨勢，還有其他的土地集中的負反饋機制也在約束土地的集中，如諸子均分制，兒子、孫子一平均分配，哪還有普遍的土地集中呢？
時代周報：現(xiàn)在的一種擔(dān)心是大的資本讓農(nóng)民失去土地。
龍登高： 事實上農(nóng)業(yè)是需要資本的，現(xiàn)在的情況是，農(nóng)村缺乏資本，農(nóng)民自己的錢存到銀行而不愿意投入并非自己的土地；銀行把錢投到國企，不會投向農(nóng)村，而外來的或民營的資本也沒有投向土地的渠道，所以恰恰是缺少資本流向土地。土地改良、種子改良、水利設(shè)施建設(shè)都需要資本，經(jīng)營型方式的提高需要資本，為什么臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展好，就是因為資本的投入。
另外這也是一些知識分子把農(nóng)民看低了看扁了，其實農(nóng)民沒有那么短視，比如現(xiàn)在你給農(nóng)民城市戶口農(nóng)民都未必愿意放棄農(nóng)村戶口。農(nóng)民也會做出理性的選擇。關(guān)鍵是，一個制度不能針對個別的現(xiàn)象，而是要根據(jù)普遍的規(guī)律去設(shè)定。
這是一種典型的把自己當(dāng)作農(nóng)民救世主的看法，為了避免個別農(nóng)民破產(chǎn)，就不能讓他們擁有自己的土地，而要政府來替農(nóng)民看管土地，這是計劃經(jīng)濟的思維。
時代周報：據(jù)悉，有關(guān)積極發(fā)展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案也即將發(fā)布，核心是賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等六項權(quán)能。通常理解集體資產(chǎn)也包括土地，是不是可以理解成，在原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以外，土地可以有另一種集體所有形式？
龍登高：在一些基層的改革實踐中，這種形式早就有，如一些地方的股田制，比如一些村子農(nóng)民都不種地了，把土地出租建廠房，然后獲取收益。股份制也可以看做是一種集體產(chǎn)權(quán)形式，股份制具有整體產(chǎn)權(quán)的完整性，另一方面又是由眾多股東通過擁有私人股份構(gòu)成的，每個人可以自由支配自己的股份，交易股份的同時不影響公司產(chǎn)權(quán)的完整性。
時代周報：以后這種股份制會不會成為一種趨勢？
龍登高：我認為應(yīng)該強調(diào)多元化，中國這么大，土地有的靠近城市，有的地處偏遠，有的土地肥沃，有的土地成片，有的是山區(qū)，作為制度設(shè)計者，是不能替人們?nèi)ピO(shè)計一個放之四海而皆準(zhǔn)的統(tǒng)一形式，只能說鼓勵民眾、基層去探索各種形式，因地制宜，不要給他們太多框框。
時代周報：以上這些政策、或說這一輪的改革，對農(nóng)村經(jīng)濟的影響會有多大？你認為，它的重要性可以和當(dāng)年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作比較嗎？
龍登高：個人判斷它是一個長期的過程，因為這些改革還受到很多的約束，特別是受到集體產(chǎn)權(quán)的約束，這種約束不會一下子打破，它不會像家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制那樣，一年之內(nèi)產(chǎn)出就明顯增加，但是長遠來說它會成為中國農(nóng)村經(jīng)濟的一個增長點，特別是土地確權(quán)，讓土地成為農(nóng)民的財產(chǎn)，可以自由地變現(xiàn)、流轉(zhuǎn)，就像城市居民處置自己的房產(chǎn)。當(dāng)18億畝土地由一般的自然資源變成了一種財產(chǎn)之后，整個中國的財富又會大大地增加。只需要想象一下，將城市居民沒有房產(chǎn)、只有房子的居住使用權(quán)的情況，和現(xiàn)在的情況來對比，就知道這其中的差距有多大。
土改還需進一步解放思想
時代周報：能不能說現(xiàn)在改革方向已經(jīng)明確？
龍登高：我認為有了很大進步，但還沒有非常明確，仍是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。上個世紀(jì)80年代制度阻擋農(nóng)民進城，后來一點一點放松，都是被迫地改，被社會的發(fā)展推著去做，制度沒有體現(xiàn)系統(tǒng)性的思考。
如果考慮到實施成本高，那么現(xiàn)在就讓承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)變成物權(quán)，讓土地真正變成農(nóng)民的財產(chǎn)。
時代周報：在這一輪土改中，據(jù)你觀察，有哪些不確定因素？
龍登高：一個是要推動這一輪改革的制度配套，比如出臺的新的政策跟過去的政策是沖突的，有的人又拿舊有的制度來限制你；二是要進一步解放思想，要破除思維禁錮；三是要多樣化，禁區(qū)越少越好，鼓勵農(nóng)民自由地選擇，事實上只要制度是透明的、信息是充分流動的，絕大多數(shù)農(nóng)民會作出理性的選擇，你可以給他們一些參考，但你不可能替代所有農(nóng)民多樣化的選擇與創(chuàng)新。
我認為這一輪改革還在一個變動的過程之中，需要進一步推進，套用那句話就是要“進一步解放思想”。
現(xiàn)在改革到了攻堅的階段，最值得擔(dān)心的是以冠冕堂皇的理由去設(shè)置障礙，如以堅持公有制的名義去損害農(nóng)民的利益、以集體的名義剝奪個人的權(quán)利。需要防范的是土地管理的“官本位”，官本位正是體現(xiàn)在資源控制上，而土地改革就是要把土地的財產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民。
爭議
甲方:華生(燕京華僑大學(xué)校長、東南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院名譽院長)
如果以為市場經(jīng)濟和私有產(chǎn)權(quán)就是我的土地我做主，并以此來設(shè)計我們的土地制度，那就完全走錯了方向。
農(nóng)地入市只能是入農(nóng)業(yè)土地的市。農(nóng)地能流轉(zhuǎn)成非農(nóng)建設(shè)用地，成為土地權(quán)益人可以自由選擇的權(quán)利，則無論在中國，還是在國外發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，顯然都不現(xiàn)實。盡管我支持從改革方向上說農(nóng)地農(nóng)宅可以也應(yīng)當(dāng)入市，但要循序慎重從事，嚴(yán)格區(qū)分城郊非城郊，區(qū)分在農(nóng)地大旗下的耕地和建設(shè)用地。
小產(chǎn)權(quán)房的建造和交易確實違反了一系列的法律規(guī)定，應(yīng)該依法拆除。任何違建都是利用個人成本與社會成本的差異，以損害社會總福利為代價而謀取個人利益的擴張，因此永遠也不會成為改革的方向。
賀雪峰(華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任)
中國在過去30年中，創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展成就，實現(xiàn)了中國百年民富國強的夢想。我相信這點大家不會懷疑，過去30年經(jīng)過增長兩位數(shù)，在這樣的增長情況下，我們都是靠世界上不存在的、缺乏常識的、必須改變的制度，包括土地制度來實現(xiàn)的。中國土地方面一個是新民主主義政權(quán)，另一個就是社會主義改造。這兩條形成了今天中國獨特的消滅土地私有制和土地私立主的制度。這和主流的資本主義國家和其他的一般國家差別非常大，它是社會主義的遺產(chǎn)。
既然土地制度創(chuàng)造了奇跡，目前并沒有出現(xiàn)明顯的弊病，那么我們還是不要貿(mào)然行事。現(xiàn)有土地制度是中國未來發(fā)展的優(yōu)勢，也是未來能否走入先進國家的例證。
乙方：周其仁(北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授)
農(nóng)地農(nóng)房入市，在我國早就不是罕見現(xiàn)象，不會天下大亂。“農(nóng)地農(nóng)房可以入市”，不等于“非入市不可”，既然法定為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)、讓不讓、以什么形式轉(zhuǎn)讓，都要在權(quán)利人自愿的前提下由交易各方在市場上決定。農(nóng)房農(nóng)地入市，不但讓地處大都市圈內(nèi)的農(nóng)民有機會先富起來，幫襯外來農(nóng)民工得到一塊落腳之地，而且可以直接幫襯向外遷移的農(nóng)民，讓他們在自帶勞力進城之余，也在老家入市農(nóng)地農(nóng)房的“財產(chǎn)性收入”中，多少分得一杯羹。“小產(chǎn)權(quán)”房應(yīng)予合法化，回看當(dāng)年“盲流”問題之消失，說明城鄉(xiāng)打通的勞力市場化、產(chǎn)品市場化皆不可阻擋。既然人可轉(zhuǎn)，農(nóng)房農(nóng)地的流轉(zhuǎn)怎么擋得住？
黨國英(中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任)
土地制度如何改？一是先要解放思想，形成關(guān)于所有權(quán)的工具性概念，把各個領(lǐng)域的私營經(jīng)濟發(fā)展主體的平等權(quán)利看做社會主義重要經(jīng)濟基礎(chǔ)，大膽建立各類居民的土地財產(chǎn)權(quán)。二是改革政府土地規(guī)劃管理體制，合理配置各級政府的土地規(guī)劃管理權(quán)限；中央政府強化對生態(tài)用地的規(guī)劃管理，健全市場秩序，建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)，其他土地在參數(shù)透明的調(diào)控框架下轉(zhuǎn)移給地方政府管理。三是在規(guī)劃管理的基礎(chǔ)上開放土地市場，拆除市場藩籬，讓各類主體平等參與土地市場交易。大方向明確后，具體路徑的選擇不是太大難題。(實習(xí)記者 高揚 整理)
