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2025年03月13日
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目前，中國城鎮(zhèn)化水平已超過53%，但也遭遇諸多困擾，對城市居民而言，“堵車、污染、內(nèi)澇、房貴”等“大城市病”困擾多多，對農(nóng)民而言，“被上樓”、“半城市化”等問題亟待解決。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已經(jīng)出臺。與過去以大拆大建、“造城運動”為特點的城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化強調(diào)以人為本，尊重市場，讓人口和要素自由流動，自然形成城鎮(zhèn)集群體系。注重城市特色、城市歷史積淀和文化傳承，被認為是人本城鎮(zhèn)化、市場城鎮(zhèn)化、協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化、智慧城鎮(zhèn)化和人文城鎮(zhèn)化。
對于試點的選擇，《規(guī)劃》在明確改革總體目標(biāo)原則的基礎(chǔ)上，選擇不同區(qū)域不同城市，圍繞農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)、城鎮(zhèn)化投融資、宅基地管理、設(shè)市模式等難點問題，啃骨頭破瓶頸。正如國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬所言，新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前我國經(jīng)濟調(diào)結(jié)構(gòu)的重要一環(huán)，推進新型城鎮(zhèn)化存在包括土地制度如何破冰、資金如何籌集等諸多難題，此次座談會確立62個試點，用中國城市10%的比重來探索可行之路進而再復(fù)制到全國，這就是要以“先行先試”的尖點去破體制機制的難點。
比如，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化必須落實的首要任務(wù)，然而不論是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，還是實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，都涉及成本支出這個關(guān)鍵，即誰掏錢、怎么掏的問題。李克強總理在9月16日的會議上提出，緊緊圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，公布實施差別化落戶政策；探索實行轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。這正是針對當(dāng)前市民化成本分擔(dān)主體不明、責(zé)任不清，“半市民化”現(xiàn)象愈演愈烈、常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距不斷拉大等問題提出的。
全國人大財經(jīng)委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻實地考察過北京的一個鄉(xiāng)，該鄉(xiāng)外來人口20萬，本地人口卻只有一兩萬，該鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)表示靠鄉(xiāng)政府自身力量來解決20萬外來人口隨遷子女教育問題非常難。企業(yè)需要扮演一定的角色，農(nóng)民工自身也要承擔(dān)一部分責(zé)任，中央、省市和地方政府必須聯(lián)手來做好公共服務(wù)共同分擔(dān)農(nóng)民工市民化的成本。試點就是要通過建立市民化成本分擔(dān)機制破解難題，達到兩個目標(biāo)。一是探索建立由政府、企業(yè)、個人共同參與的市民化成本分擔(dān)機制，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分擔(dān)機制，中央和省級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地指標(biāo)與落戶人數(shù)掛鉤等政策，支持城市政府吸納外來人口并提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
“土地財政”不可持續(xù)，已是社會各界的普遍共識。常年關(guān)注新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全國政協(xié)常委、全國工商聯(lián)副主席、億達集團董事局主席孫蔭環(huán)表示，目前城鎮(zhèn)化投融資制度的形成源于上個世紀(jì)九十年代的分稅制改革。在財權(quán)不足、事權(quán)過多的背景下，地方政府開始追求預(yù)算外收入，地方融資平臺和土地財政成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的兩個主要渠道，在很多地方，土地財政甚至成為融資主體。由于土地供給有限、土地出讓收益明顯下降，土地財政弊端日益顯現(xiàn)。同時，縱觀國內(nèi)宏觀經(jīng)濟走勢，未來城鎮(zhèn)化融資面臨的內(nèi)外部環(huán)境和條件不容樂觀。他分析說，一是隨著經(jīng)濟增速放緩和政府收入彈性的降低，政府收入增速趨勢性下降有可能成為常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化投融資面臨的財政環(huán)境不容樂觀；二是在儲蓄率下降、通脹壓力難消、銀行資本金缺口大的背景下，貨幣金融環(huán)境將不如過去寬松；三是潛在金融風(fēng)險并未解除，風(fēng)險化解緊迫性凸顯，新型城鎮(zhèn)化投融資空間相對縮小；四是中國正處于創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略機遇期，用于國計民生的總體資金需求量不斷加大，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化投融資渠道很難滿足實際發(fā)展需要。因此，試點就是要通過探索建立城鎮(zhèn)化投融資機制來打通新渠道。
土地制度改革復(fù)雜而敏感，宅基地改革又是重中之重。這項改革不僅涉及農(nóng)民權(quán)益保護問題，還涉及中國千千萬萬個小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)用地供應(yīng)、土地財政問題。中共十八屆三中全會出臺了一系列涉及農(nóng)地改革的措施。中國國土資源部副部長胡存智強調(diào)說，需注意改革的目的并非為了解決建設(shè)用地指標(biāo)，也不是為了滿足城市建設(shè)用地的需要，而是探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的路子；同時，由于中國農(nóng)村住房大都“一戶一宅”，一旦將房屋轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)民的住房保障需慎重考慮；另外，先行法律對于宅基地的使用范圍和人群有明確規(guī)定，所以還有一系列法律問題需要處理，“通過試點慎重穩(wěn)妥來推進這個問題是十分必要的”。而針對目前存在的宅基地取得分配不合理、利用粗放、退出機制不健全等問題，胡存智認為，需要在上述領(lǐng)域完善制度，使其在取得、利用和退出等環(huán)節(jié)更加合理。
評論認為，試點就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權(quán)益向財產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)化的可能路徑。在充分保護和使用農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，探索宅基地市場交易主體、交易方式和交易范圍，建立較為完備的市場化退出機制，優(yōu)化建設(shè)用地空間布局，提高土地要素配置效率。
目前，我國人口在10萬以上的特大鎮(zhèn)已超過200個，不少特大鎮(zhèn)的人口規(guī)模和經(jīng)濟實力均超過了其所在的縣級市，甚至地級市，卻仍然只有鎮(zhèn)級的管理機構(gòu)和職權(quán)設(shè)置，“身子大、衣服小”已成為困擾特大鎮(zhèn)發(fā)展的主要問題。部分城鎮(zhèn)在管理資源上捉襟見肘，屢屢冒出“臨時工”類的尷尬。另一方面，如果按照傳統(tǒng)方式設(shè)市，極可能帶來機構(gòu)增多和人員膨脹問題，行政成本難以承受之重。
比如，2012年獅山鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值已經(jīng)實現(xiàn)676億元，占南海區(qū)32.36%；規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值達到2000多億元，占南海區(qū)的55.39%。但這跟獅山鎮(zhèn)的管理權(quán)限是不匹配的。城市化委員會專家委員黨國英認為：“這就要求繼續(xù)下放市級及區(qū)級事權(quán)，尤其是決策型權(quán)力，擴大獅山鎮(zhèn)的管理權(quán)限。”在此之前公布的《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》也提到，對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。
在廣東，類似獅山鎮(zhèn)，經(jīng)濟體量早已超過部分中小城市的鎮(zhèn)不在少數(shù)，“撤鎮(zhèn)升市”已不是興趣點。“讓中央看到獅山，爭取成為新型城鎮(zhèn)化試點才是主要的”，廣東省佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)黨委委員李偉說，雖然獅山經(jīng)濟總量已居廣東鎮(zhèn)域經(jīng)濟之首，今年獅山重點建設(shè)項目投入也將超過210億元，但“很難突破的就是集體經(jīng)濟總量已經(jīng)到了，但是活力不夠，農(nóng)村廠房本來可以利用，但農(nóng)村不是一個經(jīng)濟實體，有些村子決策治理機構(gòu)不完備，沒有激活土地要素的動力，自己看不到利潤，是不會去做的，沒有決策權(quán)，也干不成事”，李偉說，“成為新型城鎮(zhèn)化試點就能擁有更為寬松的政策空間”。
城市化委員會專家委員、中國城市經(jīng)濟學(xué)會副會長牛鳳瑞在談到這個問題時表示，“一些巨型鎮(zhèn)，規(guī)模上已經(jīng)是市的標(biāo)準(zhǔn)，只不過沒有給它市的名號，所以有關(guān)部門就想這么改，有一定道理，但要考慮關(guān)聯(lián)效益。比如說，鎮(zhèn)改市后還歸不歸縣管，如果與縣平級，就把縣的肥肉分出去了，將來縣的日子不好過。而分出去的這些鎮(zhèn)區(qū)域面積比較小，未來發(fā)展同樣受限。”在牛鳳瑞看來，“與其鎮(zhèn)改市，倒不如把一些達到中小城市規(guī)模的縣城鎮(zhèn)，提到與縣級市同等的行政級別，這個相比鎮(zhèn)改市更重要，行政成本也更低。”
試點就是要建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，實現(xiàn)城市設(shè)置與簡化行政機構(gòu)的真正聯(lián)動。在把符合條件的縣和建制鎮(zhèn)設(shè)為市的過程中，探索大部門制、開發(fā)區(qū)管理模式等的橫向整合，控制行政機構(gòu)和人員編制，優(yōu)化行政層級和區(qū)劃的縱向設(shè)置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。
