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2025年03月13日
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引言
近年來，用地難一直制約著很多城市的工業投資，如何盤活存量，進行工業用地“二次開發”或“再開發”，成為很多城市面臨的緊迫問題。各地相繼出臺了相關工業用地節余部分再利用的政策規定，然而在國家層面上，尚未出臺明確的法律法規進行規范和約束。同時，工業用地再開發過程中違法違規操作的相關新聞報道也吸引了廣泛的關注。據天津市規劃局消息，鑫茂用地性質為工業用地。據了解，這些位于鑫茂科技園內出售的房屋，產權大多是50年，土地性質為工業用地，房屋產權為商品房，物業類型為住宅、寫字樓，開發商為天津鑫茂園科技有限公司，室內按照居民住宅來設計和建造，并以商品房的價格出售。鑫茂科技園涉嫌以“民營國家級孵化器”的旗號，一邊享受著國家對高新技術的鼓勵補貼政策，一邊在本應是聚集匯攏高新技術企業的產業園內大搞房地產，買賣商品房。這也引發了如何合法有效地利用工業用地、進行工業用地再開發的思考。本文試圖在目前的經濟發展現狀和法律政策環境下，從工業用地再開發的角度，對相關政策法規進行梳理，對工業用地再開發的相關問題進行探討，探求其法律上的可行性。需要指出的是，本文無意從宏觀意義上講述工業用地再開發對于城市更新、土地節約集約利用的意義，而是站在土地使用權人的角度，探討企業取得了工業用地之后，能否在現有的法律、政策框架下進一步挖掘工業用地的投資潛力。關鍵詞：工業用地再開發
一、工業用地再開發概況
（一）工業用地的含義
在國土資源部于2001年發布的《全國土地分類（試行）》中，工業用地指“工業生產及其相應附屬設施用地”，與采礦地、倉儲用地并列，隸屬于建設用地項下的工礦倉儲用地。住房和城鄉建設部主編并于2012年1月1日起實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》（以下簡稱“《城市用地分類標準》”）中對工業用地的范圍規定得更具體，明確了工業用地為“工礦企業的生產車間、庫房及其附屬設施用地，包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地，不包括露天礦用地”，還包括“工礦企業服務的辦公室、倉庫、食堂等附屬設施用地”。
根據2012年的最新規定，工業用地屬于建設用地的范疇，具體類型包括：工礦企業的生產車間、庫房及其附屬設施用地；專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地；工礦企業服務的辦公室、倉庫、食堂等附屬設施用地等。
（二）工業用地土地使用權的取得
伴隨著我國經營性用地招拍掛出讓制度的建立，工業用地的出讓也由協議出讓逐步轉變為招拍掛公開出讓，建立起我國關于工業用地的招拍掛制度，同時也明確規定了依法不屬于招標拍賣掛牌出讓范圍的工業用地，可協議出讓的幾種情形，具體包括：
由于城市規劃調整、經濟形勢發生變化、企業轉型等原因，土地使用權人已依法取得的國有劃撥工業用地補辦出讓、國有承租工業用地補辦出讓，符合規劃并經依法批準。政府實施城市規劃進行舊城區改建，需要搬遷的工業項目符合國家產業政策的，經市、縣國土資源行政主管部門審核并報市、縣人民政府批準，收回原國有土地使用權，以協議出讓或租賃方式為原土地使用權人重新安排工業用地。
采礦、采石、采砂、鹽田等地面生產和尾礦堆放用地，鼓勵采取租賃，也可協議方式出讓。2008年1月31日發布的《國土資源部關于發布和實施<工業項目建設用地控制指標>的通知》規定，編制工業項目供地文件和簽訂用地合同時，必須明確約定投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率等土地利用控制性指標要求及相關違約責任。
（三）工業用地再開發
工業用地再開發這一概念由來已久，但是，關于工業用地再開發的具體定義，相關法規政策中現尚無明確的規定或說明。筆者經研究，認為我國的工業用地再開發可主要劃分為以下兩種模式：
模式1：改變土地用途的工業用地再開發。指在取得工業用地后，嚴格通過土地用途變更、變更規劃、補交土地出讓金等一系列程序，將工業用地變為住宅用地或商服
用地等其他土地用途后再進行開發。這種工業用地再開發方式有明確的法律法規依據。
模式2：其他工業用地再開發。并不以嚴格履行土地用途變更流程及補交出讓金為標志，而是通過調整容積率等方式實現再開發。此類再開發的方式呈多樣性，往往以地方政府的政策支持為前提（通常表現為地方政府針對工業用地再開發困境而做出的嘗試），因此，再開發類型及操作模式顯示出濃厚的地方性色彩。
結合相關研究和經驗，我們認為，工業用地再開發是指企業取得工業用地之后，通過變更土地用途、改變容積率、改變地上物利用方式等多種方式，重新開發利用工業用地的活動。關于工業用地再開發的具體類型、操作流程以及存在的相關問題，下文著重進行研究和探討。
二、模式1：改變土地用途的工業用地再開發
（一）相關法律規定
目前，關于工業用地改變原土地用途進行再開發問題，無論是國家層面、還是地方層面，都有較為清晰和明確的規定。如《中華人民共和國土地管理法》（主席令第28號）（以下簡稱“《土地管理法》”）、《中華人民共和國城市房地產管理法》（主席令第72號）（以下簡稱“《城市房地產管理法》”）等。成都市、蘇州市等地也在上述國家規定的指引下，結合當地實際情況，對于工業用地改變原有土地用途的程序、標準等問題進行了進一步的細則性規定。
（二）基本程序
根據《土地管理法》及《城市房地產管理法》的規定，筆者對通過改變土地用途進行工業再開發的基本流程進行了總結：
（1）獲得市、縣人民政府城市規劃行政主管部門對于改變土地用途的批準；
（2）經有關土地行政主管部門同意，并上報原批準用地的人民府批準；
（3）簽訂土地使用權出讓合同變更協議或重新簽訂土地使用權出讓合同；
（4）補交土地出讓金
（三）關于補交土地出讓金的相關規定和操作
關于補交土地出讓金的具體標準，《土地管理法》及《城市房地產管理法》均未予明確規定。根據《協議出讓國有土地使用權規范（試行）》，“調整國有土地使用權出讓金額應當根據批準改變用途等土地使用條件時的土地市場價格水平，按下式確定：應當補繳的土地出讓金額＝批準改變時的新土地使用條件下土地使用權市場價格-批準改變時原土地使用條件下剩余年期土地使用權市場價格。”但是，需要注意的是，前述標準應僅適用于以協議出讓方式取得國有土地使用權的情況，對于以招拍掛方式取得工業用地，如變更其土地用途，應該如何補交土地出讓款在國家層面尚無明確的規定和標準。此外，蘇州、成都等地也出臺了一些地方性法規[《蘇州市國有土地使用權出租、改變用途和臨時經營性用地有償使用暫行辦法》（蘇地[1995]第5號）；《成都市國土資源局關于加強國有建設用地土地用途變更和土地使用權交易管理的通知》（成國土資發[2005]115號）]也對補交土地出讓金的具體標準進行了明確。
（四）工業用地變更土地用途是否需要重新招拍掛？
2004年3月31日發布的《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（國土資發[2004]71號）規定，“2002年7月1日《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》實施后，除原劃撥土地使用權人不改變原土地用途申請補辦出讓手續和按國家有關政策規定屬于歷史遺留問題之外，商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地供應必須嚴格按規定采用招標拍賣掛牌方式，且應在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢”。上述規定是否意味著如果將原有用途為工業的用地變更為商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地，則必須重新采取招標、拍賣或掛牌方式呢？
結合《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的立法目的和立法背景，我們認為，上述規定所針對的應為“國有土地使用權出讓行為”，即經營性用地的原始取得必須采取招標、拍賣或掛牌方式。針對使用權人已經依據有關法律、法規規定合法取得的工業用地使用權，我們傾向于認為，不應理解為必須一律采取招標、拍賣或掛牌方式才能變更為商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范（試行）》規定，“4.3招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權范圍：……（3）劃撥土地使用權改變用途，《國有土地劃撥決定書》或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的；……（5）出讓土地使用權改變用途，《國有土地使用權出讓合同》約定或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的”，根據上述條文，僅在《國有土地劃撥決定書》/《國有土地使用權出讓合同》或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權并實行招標拍賣掛牌出讓的情形下，土地用途的變更才必須通過招標、拍賣或掛牌程序進行。關于前述“法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的”之情況，從國家層面的規定來看，《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》（國辦發[2003]70號）中規定，“四、加強對開發區建設用地的集中統一管理。……
協議出讓的土地改變為經營性用地的，必須先經城市規劃部門同意，由國土資源行政主管部門統一招標拍賣掛牌出讓。……”據此，我們理解，本款規定適用的前提為：（1）土地為協議出讓取得；（2）土地原用途為非經營性用地，即，僅在工業用地為通過協議出讓取得時，才應通過招標、拍賣或掛牌程序變更土地用途，且主要限于各類開發區用地。從地方層面的規定來看，東營市[《東營市人民政府辦公室關于印發中心城國有建設用地改變用途調整容積率及補繳土地出讓金差價管理辦法的通知》（東政辦發〔2011〕40號）]、成都市[《成都市國土資源局關于加強國有建設用地土地用途變更和土地使用權交易管理的通知》（成國土資發[2005]115號）]等地方也針對土地用途變更是否必須通過招標、拍賣或掛牌程序存在不同標準和規定。
（五）小結
綜上所述，目前，我國現行立法對于工業用地改變原有土地用途再開發的程序有著較為清晰和明確的規定。我們理解，最為重要及困難的環節即為需取得市、縣規劃部門的批準。針對工業用地改變原有土地用途再開發過程中的一些具體問題，如補交土地出讓金的具體標準、是否需要履行招標、拍賣或掛牌手續等，應綜合參考國家及地方層面的立法規定明確再開發的具體程序。
三、模式2：其他工業用地再開發
(一)法律法規環境
如前所述，之前所分析的工業用地再開發，是嚴格按照我國相關法律法規的規定，以變更土地規劃用途為前提。而關于其他形式的工業用地再開發，在國家層面上尚未出臺明確的法律法規對該等操作進行規范和約束，尚處于“灰色地帶”。我們注意到，我國的部分城市和地區已經在地方層面的立法活動中對于工業用地的再開發和利用問題進行了創新和先行先試，這些工業用地再開發的方式并不以直接變更土地用途為條件，在形式上也呈多樣性。
(二)對模式2其他工業用地再開發的細分
本文中所探討的其他工業用地再開發類型主要依據我們查詢到的地方規定、政策性文件所進行的梳理和總結。
1、工業用地節余部分分割轉讓上海市規劃和國土資源管理局發布的《關于在張江國家自主創新示范區試點進一步開展產業用地節約集約利用的若干意見》（滬規土資地[2011]1056號）規定：“推動企業分割轉讓節余土地，積極盤活存量土地資源：企業通過出讓、依法登記取得房地產權證書的工業用地，在滿足本企業需要后節余的部分，符合規劃分割條件并可以獨立開發的，在不改變土地用途的前提下，經園區管委會審核同意，可以分割轉讓給園區開發主體（特指全資國有開發主體，下同）或經園區開發主體認定的戰略性新興產業項目和高新技術產業化項目。”根據上述規定，在張江國家自主創新示范區內試點，企業依法取得的工業用地節余部分可分割轉讓。但仍需符合一定的條件，包括不得改變土地用途，規劃上應可分割并獨立開發，轉讓對象也必須是園區開發主體（特指全資國有企業）或經園區開發主體認定的戰略性新興產業項目和高新技術產業化項目。
2、臨時改變土地用途再開發寧波市人民政府《關于調整工業用地結構促進土地節約集約利用的意見（試行）》（甬政發[2010]69號）規定：“利用原廠房發展服務業。對老城區暫未列入改造計劃的工業企業，允許企業自身對低效、閑置廠房進行改造，在建設用地使用權人不變、土地登記用途不變、建筑物不變的前提下，經發改、建設、規劃、國土資源、工業、工商、消防和環保等相關部門組成的聯席會議審查同意，報縣（市）區人民政府批準……允許按商業服務業及設計、研發、產品展示等生產性服務業功能使用，每年暫按該地塊所在區域的商業用地基準樓面地價與工業用地基準地面地價的差額的2.5%左右，征收臨時改變土地用途的土地收益。”
寧波市下屬慈溪市人民政府《關于調整工業用地結構促進土地節約集約利用的意見（試行）》（慈政發〔2011〕47號）進一步規定，“對發展創意產業包括設計、研發、產品展示等生產性服務業的，經市政府批準暫不收取土地收益。”根據上述規定，寧波市符合條件的工業企業，其閑置廠房在土地登記用途不變的前提下，經相關政府部門批準后可按商業服務業及設計、研發、產品展示等生產性服務業功能使用。當地政府創造性地提出了“臨時改變土地用途”的概念，但“臨時”的時限及后續是否仍需變更土地登記用途，則并沒有進一步規定。
3、利用存量工業用地建設研發類建筑，并增加容積率《關于在張江國家自主創新示范區試點進一步開展產業用地節約集約利用的若干意見》（滬規土資地[2011]1056號）規定：“鼓勵企業在二次開發中，在符合園區總體規劃和轉型發展的前提下，利用存量工業用地建設研發類建筑（產業園區類），用地性質可調整為科研用地（產業園區類），并可參照工業用地按規劃增加容積率，不再增收土地價款。……”“對于增加部分的建筑使用……確需部分轉讓的，須由園區管委會審核同意，轉讓給園區開發主體。如建成房屋確需部分出租的，須經園區管委會審核同意，納入統一管理。”根據上述規定，存量工業用地可調整為科研用地（產業園區類）用于建設研發類建筑，并可參照工業用地按規劃增加容積率。增加的建筑，企業還可以對外部分轉讓和出租。這直接激發了企業再開發的動力及工業用地的經濟價值。
此種再開發模式雖然也涉及到了土地用途的變更，但該文件并沒有明確具體流程，我們理解，在地方政策支持的前提下，該等土地用途變更的障礙和阻力相對而言會少很多，也無需額外支付土地價款。當然，此種再開發模式仍然受到一系列的限制，如工業用地調整為科研用地，其土地和建筑，企業只能自用，不得轉讓，增加部分的建筑可部分轉讓和出租，但須經園區管委會審核或納入園區同意管理。同時，該文件還明確規定，不得利用存量工業用地開發公寓式辦公建筑和商品住宅。
（三）小結
各地方政府在實踐中存在各種不同形式的工業用地再開發模式。本文僅以上海市和寧波市的兩個規定為例，探討地方政府對于工業用地再開發的創新和突破，例如“臨時變更土地用途”等。這些地方政策，在很大程度上體現了地方政府給予工業用地再開發的強有力的扶持，例如行政手續的簡化、土地價款的減免，等等。如企業擬通過工業用地再開發實現投資潛力，我們建議特別關注這些地方政策的執行。
四結語：工業用地再開發的投資空間
工業用地再開發無疑已經成為解決城市工業用地存量不足、挖掘工業用地潛能的重要方法之一，同時，這也反應出我國隨著社會經濟整體飛速發展，城市用地在不同產業之間重新進行調整和分配的必然結果。相對于住宅、商業等經營性用地而言，工業用地有著土地價格低、競爭少、優惠多等特點。無論哪種方式，都存在取得工業用地后通過再開發實現商業開發，獲取更高經濟價值的機會。與直接獲得商業用地相比，此種方式可以避免與眾多競買者競價，拿地成本低，再開發環節還可
能享受各種優惠，大大降低了投資成本，其優勢顯而易見。因此，未來很可能成為企業追逐的投資熱點領域。當然，工業用地再開發也并非企業利用工業用地進行商業開發的捷徑。我國法律法規從未禁止工業用地變更為住宅或商業用地，只要履行法律程序即可。但獲得規劃部門的同意即成為事實上阻礙企業獲得工業用地后再曲線開發住宅或商業項目的門檻。各地方政府關于工業用地再開發的地方性政策中，也多設置了一些限制和約束條件。
盡管如此，我們仍認為，工業用地再開發具有可期待的投資潛力，隨著國家和地方政府關于工業用地再開發的關注，相關的法規政策也可能會得到進一步創新或完善，在工業用地再開發領域如何合法合規的實現工業用地的投資潛力，可能將逐漸成為法律研究和實踐探索的關注重點和新課題。
