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2025年03月14日
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規(guī)劃整體謀篇布局都是圍繞“人”展開(kāi)
“將‘以人為本’貫穿城鎮(zhèn)化規(guī)劃始終，我們做到了！”在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》 (下稱“規(guī)劃”)頒布兩周后，參與規(guī)劃調(diào)研和編制起草的國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)陳亞軍接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專訪時(shí)說(shuō)。
陳亞軍說(shuō)，規(guī)劃最大的亮點(diǎn)是讓城鎮(zhèn)化正本清源，回歸人的城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性。
四項(xiàng)戰(zhàn)略的核心都是“人”
“一直以來(lái)，我們都不希望中國(guó)的城鎮(zhèn)化只注重速度，而不注重質(zhì)量，而城鎮(zhèn)化最核心的質(zhì)量就是人的市民化。”陳亞軍說(shuō)，“規(guī)劃提出了四項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，很多人只看到第一項(xiàng)是解決人的問(wèn)題，實(shí)則規(guī)劃整體謀篇布局都是圍繞‘人’展開(kāi)。”
“在四項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)中，‘推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化’，是為了解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市里的身份和待遇問(wèn)題；‘優(yōu)化城市空間布局 ’，是為了解決8.5億左右城鎮(zhèn)人口(到2020年)的分布問(wèn)題；‘提高城市可持續(xù)發(fā)展能力 ’，是為了解決城市產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)對(duì)人口的支撐能力問(wèn)題；‘推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化’，是為了解決仍留在農(nóng)村里的人能夠同樣分享現(xiàn)代化成果的問(wèn)題。” 陳亞軍說(shuō)。
規(guī)劃編制3年，建立了新型城鎮(zhèn)化的整體框架，多項(xiàng)沉疴的改革取得了突破，同時(shí)也有一些改革仍需探索具體路徑。陳亞軍說(shuō)，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、降低行政成本的設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度等，需要在試點(diǎn)中統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，尋找可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。
“人口市民化”帶來(lái)什么實(shí)惠
規(guī)劃對(duì)“以人為核心”的城鎮(zhèn)化形成共識(shí)，涉及到多項(xiàng)改革創(chuàng)新。
人戶分離是中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的特殊現(xiàn)象，是由中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)決定的。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是任何發(fā)展中國(guó)家都會(huì)經(jīng)歷的，這是一個(gè)客觀規(guī)律，但二元體制造成的二元結(jié)構(gòu)是中國(guó)特有的，這是人為地將人區(qū)分開(kāi)了。”陳亞軍對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)，“農(nóng)民工是中國(guó)特有的，他們的職業(yè)是工人，但身份卻是農(nóng)民。如果我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會(huì)的時(shí)候不去考慮解決這個(gè)問(wèn)題，如果我們中華民族偉大復(fù)興的時(shí)候還是二元的格局，那我們的社會(huì)將會(huì)面臨很多問(wèn)題。”
而規(guī)劃明確，要解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問(wèn)題，陳亞軍說(shuō)，這是一項(xiàng)重大的改革突破。
過(guò)去，我國(guó)戶籍改革難度很大，舉步維艱。2012年，在我國(guó)7.3億的城鎮(zhèn)常住人口中，2.34億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，沒(méi)有享受與城市居民同等的公共服務(wù)。這個(gè)問(wèn)題沉積多年，已成為當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最嚴(yán)重的障礙。
陳亞軍認(rèn)為，規(guī)劃將居住證制度與公共服務(wù)掛鉤，這將成為戶籍改革的一個(gè)通道。在辦公室，他拿出了4本厚厚的調(diào)研報(bào)告。《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者從報(bào)告中看到，2012年，國(guó)家發(fā)改委在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方“居住證”制度要求苛刻，要求有高中文化程度，已購(gòu)房，同時(shí)已繳納幾年社保，這幾乎將99.9%的農(nóng)民工排除在外。陳亞軍說(shuō)，“按照規(guī)劃要求，今后居住證制度將不會(huì)設(shè)置這樣多的條件，農(nóng)民工應(yīng)該根據(jù)居住年限來(lái)實(shí)行梯度享有對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)”。
戶籍制度本身只是一個(gè)外殼，背后隱藏著與之相關(guān)的基本公共服務(wù)，而規(guī)劃對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)常住人口享有的基本公共服務(wù)設(shè)定了具體指標(biāo)。
過(guò)去，農(nóng)民工幾乎無(wú)法享有城市的保障性住房，但規(guī)劃突破了這一禁錮。“到2020年，我國(guó)保障房將覆蓋到城鎮(zhèn)常住人口的23%，這個(gè)數(shù)字背后的變化很大。”對(duì)于農(nóng)民工的住房問(wèn)題，陳亞軍解釋說(shuō)，過(guò)去，保障房覆蓋率的基數(shù)是城鎮(zhèn)戶籍人口， 現(xiàn)在是8.5億的城鎮(zhèn)常住人口， 以一個(gè)家庭三口人來(lái)計(jì)算，可以覆蓋1億多人。“我們考慮到，到2020年，我們將解決三分之一左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問(wèn)題，保障房必須覆蓋他們，特別是舉家遷徙的農(nóng)民工”。
規(guī)劃還將農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的比例設(shè)定為99%，這是不是意味著農(nóng)民工子女入學(xué)不再需要向城市學(xué)校繳納“贊助費(fèi)”？陳亞軍說(shuō)，目前我國(guó)農(nóng)民工子女入讀公辦學(xué)校的比例是82%，背后是我國(guó)公辦教育資源的不足，公辦學(xué)校接收不了那么多學(xué)生。“我們認(rèn)為，民辦學(xué)校是可以利用的，于是，在規(guī)劃中有兩條規(guī)定：第一，公辦學(xué)校要盡量解決農(nóng)民工子女入學(xué)的問(wèn)題；第二，如果無(wú)法解決，對(duì)普惠性的民辦學(xué)校，由政府購(gòu)買服務(wù)并給予生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。這就讓農(nóng)民工子女在民辦學(xué)校也能享受到在公辦學(xué)校同等的權(quán)利”。
規(guī)劃中的改革創(chuàng)新不僅局限于這些，還涉及到城市土地資源集約利用、加快發(fā)展中小城市、城市群等改革舉措。對(duì)于這些已經(jīng)形成共識(shí)的改革，陳亞軍表示，“我們要加大力度推進(jìn)，抓緊解決。”
為了保證規(guī)劃落實(shí)，國(guó)家發(fā)改委已專門成立了城鎮(zhèn)化推進(jìn)辦公室，統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實(shí)施。陳亞軍說(shuō)，“目前國(guó)家發(fā)改委正在制定規(guī)劃實(shí)施分工方案，將規(guī)劃提出的主要目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和政策舉措分解落實(shí)到各有關(guān)部門，推動(dòng)他們制定可操作性的配套政策和實(shí)施細(xì)則。分工方案可能會(huì)上報(bào)國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院下發(fā)以保證落實(shí)。”
城市建設(shè)用地人均100m2是硬線
城市要可持續(xù)發(fā)展，“土地”怎么使用？在過(guò)去幾年，城市大規(guī)模地開(kāi)發(fā)新城、新區(qū)導(dǎo)致“空城”、“鬼城”的現(xiàn)象頻出，如何制約城市粗放式擴(kuò)張土地的行為？
陳亞軍坦言，這也恰恰是規(guī)劃制定的最大難點(diǎn)之一。
一些專家認(rèn)為，規(guī)劃中“人均城市建設(shè)用地不超過(guò)100平米”的指標(biāo)還不夠嚴(yán)格。在規(guī)劃出臺(tái)之前，國(guó)家城市建設(shè)用地指標(biāo)已有明確規(guī)定，要求1萬(wàn)人使用的城市土地面積為1平方公里，人均城市建設(shè)用地大約為100平方米，與規(guī)劃要求相同。
現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)城市用地早已突破了這一指標(biāo)。過(guò)去10年，中國(guó)各大城市經(jīng)歷了大躍進(jìn)式的擴(kuò)張，很多城市的建設(shè)用地在翻番增長(zhǎng)，不僅省會(huì)城市，地級(jí)城市、縣級(jí)城市也在修編規(guī)劃，而新規(guī)劃的城市面積大幅增長(zhǎng)，甚至已經(jīng)是原來(lái)面積的數(shù)倍。“過(guò)去，搞開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，都有部門來(lái)管理，控制較為嚴(yán)格，一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積就10平方公里左右，現(xiàn)在通過(guò)修編規(guī)劃來(lái)‘圈地’，其面積是過(guò)去的很多倍。”陳亞軍直言。
土地低效率、粗放式的擴(kuò)張，這已成為我國(guó)城市發(fā)展的突出問(wèn)題。據(jù)了解，國(guó)家發(fā)改委在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些省會(huì)城市原來(lái)面積為200多平方公里，可在修編城市規(guī)劃后，面積陡增200多平方公里，新規(guī)劃面積是過(guò)去的一倍。據(jù)規(guī)劃顯示，2000年到2011年間，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)的面積增長(zhǎng)了76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度。
“現(xiàn)在，城鎮(zhèn)建設(shè)用地從總量來(lái)看已經(jīng)很多了，基本上已能滿足城市發(fā)展的需求了。”陳亞軍說(shuō)， “規(guī)劃對(duì)土地的制約跟理想狀態(tài)還有差距，之前我們也設(shè)計(jì)了好幾個(gè)指標(biāo)，比現(xiàn)在更緊，但操作起來(lái)難度很大。”
現(xiàn)實(shí)是，很多城市已經(jīng)形成了對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，地方將土地作為融資平臺(tái)，地級(jí)市、縣級(jí)市，甚至一些省會(huì)城市都在跑土地的事情。陳亞軍說(shuō)，“這是多年形成的發(fā)展模式，如果你一下子把它斬?cái)嗔耍赡軙?huì)引發(fā)很多問(wèn)題，所以，想一下子扭轉(zhuǎn)這種狀況的難度很大。規(guī)劃提出要管住總量、嚴(yán)控增量、挖掘存量，使人均城市建設(shè)用地控制在100平方米以內(nèi)，這是一個(gè)明確的導(dǎo)向。”
探索設(shè)立“鎮(zhèn)級(jí)市”
“有些改革的總體方向已經(jīng)明確了，但具體操作性的路徑，下一步我們要通過(guò)試點(diǎn)去探索。”陳亞軍說(shuō)。
建立創(chuàng)新行政管理、降低行政成本的設(shè)市模式是未來(lái)要推進(jìn)的改革事項(xiàng)之一。1997年，我國(guó)設(shè)市政策收緊后，隨著大城市數(shù)量不斷增長(zhǎng)，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了不太合理的問(wèn)題。據(jù)陳亞軍介紹，原來(lái)我國(guó)小城市在城市總數(shù)中的占比為60%左右，現(xiàn)在這一比例已經(jīng)降到40%左右，目前的一些特大鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)10萬(wàn)的就有205個(gè)，鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)7萬(wàn)的有700多個(gè)，由于設(shè)市工作沒(méi)啟動(dòng)，都設(shè)不了市。一些鎮(zhèn)的人口規(guī)模在擴(kuò)大，但卻停留在鎮(zhèn)的建制上，由于鎮(zhèn)和城市的管理體制不一樣，當(dāng)鎮(zhèn)區(qū)的人口聚集達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，它的管理服務(wù)模式就要調(diào)整，陳亞軍說(shuō)，“所以，需要探索新的設(shè)市模式，在增加城市設(shè)置數(shù)量的同時(shí)，防止行政編制的過(guò)度擴(kuò)張和行政成本的過(guò)度增加。”
據(jù)介紹，我國(guó)的設(shè)市模式有多種，如整縣改市、切塊設(shè)市等。但以往設(shè)市做法也出現(xiàn)很多問(wèn)題，比如整縣改市后，實(shí)際上是把大量農(nóng)村地區(qū)的人口劃為城市人口、變相抬高了城市化率，切塊設(shè)市也面臨行政等級(jí)抬高、行政成本增加、與原來(lái)所屬縣之間利益關(guān)系難以處理等問(wèn)題。陳亞軍說(shuō)，能否探索出行政等級(jí)不變動(dòng)、行政成本不增加或少增加的設(shè)市模式，我們也可作深入的思考，比如能否探索縣管市的“鎮(zhèn)級(jí)市”模式等，當(dāng)然這會(huì)涉及到現(xiàn)行的法律法規(guī)等難題。
除了設(shè)市之外，陳亞軍指出，還有另外三項(xiàng)需要探明路徑的改革：一是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。如今，人口市民化成本分擔(dān)的方向已明確，但具體怎么操作？二是宅基地制度改革。過(guò)去，社會(huì)對(duì)宅基地的使用存有爭(zhēng)議，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地兩頭增長(zhǎng)，但人口卻在轉(zhuǎn)移，所以，要探索一種自愿的、有償?shù)恼赝顺鰴C(jī)制。三是探索建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。
陳亞軍說(shuō)，這四項(xiàng)改革是城鎮(zhèn)化中難以回避的問(wèn)題，需要探索一條更好的實(shí)施路徑。未來(lái)，發(fā)改委將會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門來(lái)共同推進(jìn)這四方面的改革試點(diǎn)。
