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2025年03月13日
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[ 我們兩地房產稅試點，之所以不違法，是因為有這樣一個法規體系和授權鏈條 但在不違法的情況下，它的規則明顯不成熟，這是我們不得不接受的事實，不能因為它有這樣的一些粗糙和不成熟，就否定這個改革的意義 ]
三中全會文件中有一句話，非常簡要地表述為“加快房地產稅立法并適時推進改革”。我認為應該從如下幾個要點來領會這一句提綱挈領的表述：
一、完善立法是現代國家治理和現代財政制度的根本特征之一，只有加快立法，才能適應我們國家在現階段深化改革與經濟社會發展的客觀要求。
二、對這里所說的“加快房地產稅立法”中的這個“房地產稅”，我認為應該作一種廣義的理解：它不僅僅指在上海重慶兩地已經做出改革試點的房產稅，從廣義上說，和房地產相關的各種稅都可以包括在內。中國現在實際開征的18種稅里面，排列起來，與房地產相關的就有11種。
實際上，在這個關于“房地產稅”的通盤考慮中，我認為，還必須涉及在整個不動產開發、交易、保有全鏈條中各個環節的各種稅之外的費，都要納入視野，加以整合。因為這些稅和費合在一起，都成為市場主體和社會成員的負擔，是體現著一個法治社會、以現代化為取向的社會，所要形成的相關調節機制。
這些所有的稅費怎么樣合理化，必然要求有一個通盤協調的整合。從土地開發，到開發中間各個市場主體介入之后提供出來的成品的交易，再到交易以后的保有，所有的稅費都應在全面改革審視之下做合理協調：或者需要在清理中間取消，或者需要歸并，或者某些負擔需要調減，或者某些負擔(不可諱言地)也需要調增。
這樣的通盤考慮，是對應于稅費體系的構建和完善。比如說，上海、重慶兩地試點的房產稅，就是要從無到有地在中國把這個鏈條中間的不動產(包括消費住房的保有環節)應該形成的稅收調節制度框架先建立起來。走向現代國家、現代社會，構建現代稅制，我認為這是一個非常明顯的繞不過去的改革任務。
三、對這句話表述的“立法”，我認為需要做一種動態的理解和把握。我們國家現在具體開征的18種稅，具體有“法”的形式的只有3種。
其實，逐一看起來，有了稱作“法”的稅種，對它的“法”的成熟性和嚴肅性往往也是難以做出較高評價的。比如個人所得稅，是在上世紀80年代初打開國門之際，中國不得不建立的：我們打開國門后，大批的外國專家涌入，你不征他的個人所得稅，他回到自己的本國要完稅，既然有作為國際慣例的雙邊稅收協調機制，我們當然是肥水不應該流入外人田，應該按照國際慣例在自己的本土上對這些人征稅，于是就要提出盡快通過立法確立個人所得稅這樣一個具體的改革任務。
但是，個人所得稅演變至今，它的成熟程度，這個法規條文的完善程度，應該講仍然是遠遠不能合乎意愿的，可能還需作出多輪修訂，我們必須在這方面有一個理性的求實的認識。
所以，回到中國法規體系的現狀，從另一個角度看，就是我們現在所說的立法，它實際的涵蓋面，絕對不是只覆蓋到稱為“法”的這些規則，它實際上是從法覆蓋到法下面更低層級的條例、暫行條例，一直到官方確定的紅頭文件——白紙黑字的這些規則，它們都是中國現階段上法規體系的組成部分。
我們兩地房產稅改革的試點，之所以并不違法，就是因為有這樣一個法規體系和授權鏈條。在上世紀80年代后期，人大審批通過房產稅法規之后，授權國務院制定具體實施方案，也就是說，如何制定實施細則在國務院權限里面已經得到了授權，而國務院在這個授權之下，又同意了在上海重慶兩地，實施“敢為天下先”的房產稅的改革試點。但在不違法的情況下，它的規則明顯不成熟，這是我們不得不接受的事實，不能因為它有這樣的一些粗糙和不成熟，就否定這個改革的意義。
“萬事開頭難”，敢為天下先的改革更是不容易，那么這種加快立法，實際上就必須和另外一個我們這次在文件里仍然看到、明確鼓勵的“先行先試”，繼續鼓勵“摸著石頭過河”這個取向上的改革，形成聯動關系。加快立法和繼續先行先試并不是互相排斥的關系，需要形成一個合理互動的關系。
我認為在對“立法”做動態理解和把握的情況之下，實際包含的一個精神實質，就是我們還是特別需要援引鄧小平的改革智慧，在一些存在明顯爭議的改革事項上面，給出試和闖的彈性空間。
所以，在立法層面上，我認為，簡要地說，對加快立法和繼續鼓勵先行先試，不能做互相排斥的理解，必須很務實地考慮到中國這個動態演進的立法過程。我們對這種動態推進的、由低層向高層提升的立法過程，需要更加注重，需要更加積極地推進。
四、我認為，在全面改革取向下，在爭取使房地產這個我國城鎮化過程中的支柱性產業更健康地在市場經濟通盤發展中發揮它應有作用的過程中，我們既要把握大的方向，掌握好基本趨勢和基本邏輯，又要注重國情、階段的特點，注重務實可行。
中國人一向推崇“明道取勢”，就是要對客觀趨勢和基本邏輯首先有一個非常清醒的正確的判斷——當下的全面改革新階段中，構建讓市場在資源配置中起決定作用的現代市場體系。這是現代國家治理必須完成的改革攻堅任務，在這樣一個基本依據之上，要注意這里所談的房地產市場有它的特殊性，就是要在住房“保障軌”上得到有效供給的同時，才能在“市場軌”上得到健全的發展。
但是大的改革方向是以經濟手段為主調控房地產市場，即大的趨勢是這個經濟手段里必須包括現代稅制，包括現代稅制里的直接稅——房地產稅。那么，在“明道取勢”的同時，我們必須又要務實可行，要講“精術致用”。也就是說需要推進的這套房地產稅改革方案，它必須帶有什么樣的務實特征？在大家都關心的兩地試點、保有環節的房產稅這個方面，我覺得至少可以提出如下幾點：
第一，需要清醒地看到其實這個改革的方向已經鎖定。雖然有這么多的爭議，有強烈的不同意見，但請看看中央歷次文件一直延伸到這次三中全會決定的內在邏輯，這樣的一個改革是需要往前推的，按照一位老領導的說法，此項改革已“箭在弦上”，但伴隨這個判斷，他又說到另外一個角度的意見，就是“要特別地慎重”。
那么，在慎重取向下我想提出的第二點，就是一個認識：在可以預見的歷史階段之內，中國的這個稅制建設，即住房保有環節從無到有要建立的一個直接稅——財產稅(名稱也可能是房地產稅或不動產稅等)，應該是堅持“調節高端”的原則，而不能夠簡單照搬美國那種“普遍征收”模式。應當把這樣的一個信息盡快在我們的決策管理層面加以確立，讓全社會吃定心丸，否則這個改革的往前推進，我認為是不能體現應有的務實精神的。
怎么調節高端？這就要說到第三個要領，應該鼓勵更多的開明的理性的討論。獨立別墅是重慶的試點方案所涉及的單獨處理的存量，但給出180平方米的起征點，我認為這就是調節高端要領的具體化設計。這種具體數量的設計，改革推行中對各地并不應要求千篇一律，因為各地在地方稅概念之下是應該給出有彈性的選擇空間的，但是它們方案設計的內核卻是有共性的。
有了這樣一些理性討論之后，我認為應該在凝聚基本社會共識的基礎上，抓住漸進動態過程，優化立法，推進改革攻堅程序，力求深化改革不動搖不放松不虛飄——這是我們整個社會、全體人民，經受走向現代國家的歷史性考驗所必須面對的改革任務。
(作者系財政部財政科學研究所所長)
