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2025年03月13日
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2010年長江流域主汛期剛至，熟稔的抗洪排澇場景就在各地周而復始。政府撥付救災的財政數字攀升之際，除了感動、惋惜情緒的集體迸發外，一系列追本溯源的問號也旋即浮出了水面：中小河流的堤壩水庫緣何一觸即潰？面對暴雨侵襲，城鎮又為何全無招架之力？
在此前發生的決堤事件中，有地方政府給出的官方回應是“沒有錢”，而據水利部統計，2009年中央與省級地方水利投資規模實際高達1427億元……此外，由連綿暴雨引發的城市內澇也令脆弱的排澇系統曝露于公眾視野之下。
中小河流之殤 頻繁發生的潰堤事件
據公開資料，湖北一省境內，3天內就有3處堤岸潰口。7月16日，大冶市大冶湖南岸湖堤決口，短短3小時，落差高達5米的湖水就吞沒了周邊8000余畝農田和魚塘；15日，咸寧市淦河向陽湖鎮熊家灣村段出現潰堤，僅咸安區即有14個鄉鎮受災，直接經濟損失11.8億元；14日，武漢市江夏區金口街西湖村攔水堤兩度決堤，5900畝成熟的早稻付諸洪水。
7月11日，安徽省安慶桐城市大沙河干堤同樣險情不斷，聚集八萬村民之眾的青草鎮一度成為水中孤島。而此前累及江西省撫州臨川區下轄40多個村莊、10萬畝農田的撫河段唱凱堤的潰決，更是引起了輿論的多路“圍剿”：撫州官員面對鏡頭和追問時的“陳詞濫調”被認為是塊避重就輕的“遮羞布”；“天災”、“超歷史洪水”的說辭更被指有借口之嫌。
記者注意到，在今年南方強降雨過程中，長江多個主要站點雖出現超警戒水位，河堤及沿岸重要城鎮均確保無恙，中小支流的基層水利設施卻成為了“定時炸彈”。水利部建設管理司和發展研究中心數據顯示，截至2009年，全國共有病險水庫3.7萬座，病險率達43.7%，其中99.9%都是鄉鎮和村級所有的中小水庫，而在數量超過80000座的中小水庫中，沒有通訊和預警設施的水庫數量竟逼近一半。
“這些年，中小河流防洪能力沒有一個顯著的增強，隨著經濟發展增快，山區修建公路、采礦，百姓修蓋房子，當地防洪措施已經跟不上。”中國水利水電科學研究院副總工程師、水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任程曉陶告訴記者，目前中西部中小水庫還在吃過去農民義務投工投勞的老本，“2004年國家為了減輕農民負擔，基層水利采取機械化施工。”記者了解到，現在小型水庫一半以上屬村集體所有，相當部分農村小水庫是靠村民承包養殖維持運行，修建與養護的力度反不如當初義務工和勞動積累工。
而據介紹，修建于20世紀50至70年代的水庫也未重視工程地質勘測、規劃設計和嚴密的施工安排，均以行政命令代替技術指導，大壩和泄、溢洪設施和輸水設施并不齊全，泄洪能力也不足。有數據顯示，洪水漫頂導致小型水庫垮壩事件比例最高，超過50%，其中不少水庫壩頂高程不夠，造成防洪標準偏低。水利部部長陳雷曾表示，一般年份中小河流洪澇災害損失占到全國的70%-80%，死亡人數更占2/3。
地方政府的循環邏輯
記者翻閱了《防洪法》，對于中央、省級與地方縣市在防洪工程中各自所需承擔的費用比例，并無明確規定。于是，“資金不足”似乎成了地方政府解釋中小水庫防洪能力脆弱的“萬金油”，地方政府更陷入了“投入不足――防洪能力弱――坐等國家救援――投入不足”的循環邏輯中。此前撫州市官員在解釋“唱凱堤之殤”時就稱，堤壩多處未能達到防洪標準的原因是資金短缺。
但耐人尋味的是，記者從撫州市防洪工程管理局“撫河大道濱水景觀工程”招標公告看到，該項工程投資高達3000萬元，而唱凱堤B標和C標加起來還不到1/10。據撫州市審計局2009年審計水利部門的財務報告顯示，2007年該市防洪保安基金曾存在挪用現象，主要用于招商引資業務費、空調款、考試勞務費等行政事業性收費，共計約10萬元。
“這實際上是‘社會福利’博弈的翻版，中央政府對水利的投資反而鼓勵了地方政府的資源向非防洪減災領域轉移。”清華大學能源經濟研究所博導孫永廣向記者表示，“在目前財稅體制下，省級政府擁有獨立財政，具備獨立的防洪減災投資能力，但地方政府的策略卻是‘要、等、看’、依靠中央的財政支持”。據悉，1998年至2009年中央累計劃撥了3400萬元資金用于唱凱堤治理，但2004年以后由于“兩工”不能再折合為地方配套資金，至今未再落實1分錢。
然而，如果地方政府不能承擔起部分資金來源，中央確實很難做到“一肩挑”。據《全國水利發展第十個五年計劃和2010年規劃》及有關研究機構測算，“十一五”期間水利基本建設投資需求6000億元，其中大多數還都只是投向國家級工程。以安徽省為例，2003年至2008年，中央及省級投資將用于長江、淮河干流治理的3/4費用攬入懷中，治理大沙河、撫河這樣的支流，則只能依靠市縣兩級財政投入。
不過，上海交通大學能源經濟研究所一位教授私底下告訴記者，在政績考核制度不改變的前提下，地方政府將有限的資金投入立竿見影項目的現狀確實很難改變，“有些村鎮一級的政府資金的確緊張，像洪水漫頂這樣的‘防范工程’不會像一勞永逸的‘形象工程’那樣被視作首要的任務。”
待變遷的體制 流域機構或成投資主體
一面是地方政府大呼“缺錢”，一面是目前占1/5總額的國債投資剩余效應的萎縮，怎樣籌到防洪治水的資金確實不是一個易解的謎題。“在現有的多級政府投資框架內，新《水法》從法律上確定了水資源管理實行流域管理與行政區劃管理相結合，流域機構在流域水資源管理中處于主體地位。”上海財經大學投資系研究人士范飛龍分析，國家將水利建設與管理的責權授予水利部和地方政府，流域機構按照規定負責具有流域控制性的水利項目，如果將流域機構作為中間投資主體，可以打破中央地方水利投資的非均衡。”
范飛龍告訴記者，多年來，對水利國有資產的投資，各級政府及其所屬機構、部門總是按照這一模式運作：計劃→分錢→建設→檢查→再計劃→再分錢→再建設→再檢查，主要工作是圍繞如何利用手中的權把錢分配出去。“各級政府把對水利的投入當作福利救濟款，特別是作為一級政府部門、機構對另一級政府部門、機構的救濟，工程資金經常被挪為他用，投資監管嚴重缺位。”范飛龍表示，責權明確的投資管理體制的缺乏必然導致項目投資評價主體的缺位，容易造成監督形同虛設。
而從國外實踐經驗看，流域機構作為政府投資出資人代表則是通行做法，該機構以流域為單元，以流域管理委員會、流域性公司等形式代表政府統一管理水資源的職能，同時還承擔流域內水利工程項目的建設和運行管理。比較典型的有美國田納西流域局和日本水資源開發公團。
“在以流域機構為投資主體的制度下，水利投資責權明確，流域機構可以作為出資人代表對工程全程建設進行監督、控制，控制工程建設的進度以及投資進度，從而提高水利投資效益。這樣，傳統的水利投資、建設、管理和效益的分離狀況就會得到改進。”范飛龍認為。
借助金融手段的管理模式
“中國和美國在上世紀90年代都屬于洪水頻發時期，由洪水造成的經濟損失都比較大。但按1999年價計算，中國90年代年均洪水損失為1341．1億元，美國為55．6億美元，中國年均洪水經濟損失大約是美國的2.9倍。”程曉陶向記者解釋道，“從相對值看，上世紀90年代美國年均洪水損失占其GDP的比例僅為0.068%，而中國則高達2.386%，約為美國的35倍。”
而較小的經濟損失與美國防洪體系中注入的金融元素密不可分，洪水保險的廣泛運用讓“控制洪水”模式成功轉型為“管理洪水”模式。“洪水保險是美國采取的一項非常重要的防洪措施，它可以將部分地區一次性遭受的洪災損失在較大范圍和較長時間內進行分攤，保戶受災后也能及時得到經濟補償，而我國洪水保險還處于探索階段。”水利部珠江水利科學研究院工程師嚴黎表示。
據嚴黎介紹，美國國會1968年就通過了國家洪水保險計劃，鼓勵州和地方政府在規劃未來的經濟發展區時避開洪水災害區，并將自愿保險改為強制保險。“聯邦防洪保單由聯邦救災總署發行，但保單的銷售、保險聯營、理賠等均由私人保險公司經營。”嚴黎告訴記者，1977年發布的《洪泛區管理11988號總統令》還明確了聯邦機構在洪泛區管理中的責任和決策程序，以洪水保險為主體的非工程防洪措施構架正式形成。
近幾年我們國家也就中小河流治理給出過一些政策，但有些語焉不詳，有些則被指“戰線過長”。比如2008年中央1號文件曾提出，要“加快編制重點地區中小河流治理規劃，增加建設投入，中央對中西部地區給予適當補助”，而具體補助的數額、建設投入的增額等都未曾明確。2009年中央財政專門設立中小河流整治基金，但據程曉陶細算賬，中國平均100平方公里有5萬條河流，就算一年能治理100條，也需500年才實現一次“輪回”。
城市內澇迭起 暴雨導致城市內澇
值得注意的是，中小河流泛濫成災主要殃及村鎮、農作物，而暴雨連日侵襲，諸多城市被淹屢屢見諸報紙筆端。“今年很多暴雨災害屬于暴雨內澇，它和守住堤壩的江河湖水泛濫原理不一樣，暴雨內澇是整個城市面上的防御。”程曉陶這樣分析，“城市不僅人口、資產密度加大，結構也呈復雜化，防洪安全保障需求多樣化。”僅7月19日、20日兩天，就有陜西漢中市、四川遂寧市、南充市、樂山市、山東濟南市、河南鄭州市等陷入“澤國”之困，此前廣東省更在半月內兩度上演水漫廣州，江西、福建、湖南多個城市也遭遇內澇。
不止今年，近年來由暴雨造成的“東方威尼斯”層出不窮。2004年盛夏，北京遭遇特大暴雨的襲擊，造成40多處嚴重積水，21處嚴重堵車，其中有8個立交橋交通發生癱瘓；2005年8月，山西太原市出現28.2mm/h的強降雨，造成中心城區多條主干道平均積水深度40cm，最深積水2m，交通癱瘓數小時；2009年6月，安徽蕪湖市降雨量達60.5mm，部分路段低洼處積水深達30cm-45cm。
城市化的悖論？
“在多年城建中，不容忽視的情況是地面硬化，城市道路、廣場、機關、學校、鬧市、商業區、社區、小巷原始地面基本全部采用水泥或瀝青硬化，整個城市大范圍地表密不透氣，天上雨水進不去，地下水汽蒸發不出。”安徽省長江河道管理局高級工程師司國良告訴記者，土壤封閉和壓實現象嚴重也是暴雨容易造成內澇的原因，“地表對降水的調蓄功能不斷下降，使暴雨產生的地面產匯流時間縮短，徑流量增大。”據了解，2007年末蕪湖市核心區地面硬化率達90%以上。
“城市的擴大使城中村納入城市范圍，人口增加，用水結構發生了巨大變化，排水量也增大，特別是許多城市的排水系統仍為污水、雨水合流制，而且舊的排水設施破損嚴重，不再滿足現實需求，”天津大學環境科學與工程學院一份研究報告則顯示，“城中村的排水設施不能與城市排水管網很好地銜接，造成整個城市排水系統設計缺陷。”
程曉陶、南京信息工程大學應用水文氣象研究院院長林炳章都認為，內澇迭起與城市化進程加快密不可分。“城市老城區空地與建筑物占地面積比一般為1:1.5，新區一般為1:1，老城區人行道面積與快慢車道面積比為1:2.5，新區一般為1:3.5，如80%城市空地、60%人行道、廣場面積采用生態透水硬化方案，以一個建成區面積100平方公里的城市計算，地面可透水面積將達30平方公里，城市排水、內澇壓力就會有效減輕。”司國良建議。此外，他還建議，可以重點做好市區下水管網、雨水井、蓋板溝等清淤疏浚養護工作，“特別是老城區小街巷以及低洼易澇區的管道疏通維護，做到仔細篩查，保證管道暢通。”
缺失的服務體系
天津大學報告還指出，目前我國許多城市還沒有專門的城市內澇實時監測系統，暴雨發生時往往不能依靠人員實地勘測或影像資料，對內澇情況給出及時、準確的判斷，造成難以合理地采取應對措施或應對滯后的現象。
“現在許多城市已經增加了水利投入，但重建輕管、急于求成的現象普遍存在。”根據程曉陶的設想，理想的城市水治理應該包括城市河道綜合治理技術，城市雨洪蓄滯、滲透等工程處理技術，城市超級堤防的建造技術，城市建筑耐水化的處理技術，城市各類生命線系統的防洪應急保護技術，城市發展與防洪減災相結合的綜合規劃技術，城市防洪工程的除險加固技術，城市防洪工程體系的優化調度技術等。
中國氣象局氣候研究開放實驗室任國玉則認為，我國許多大城市的城市強降水與內澇氣象服務體系建設還處于起步階段，大多數大中城市地區的氣象觀測站點稀少，能夠滿足氣象災害服務的觀測網尚未形成，“針對城市內澇等氣象災害的監測、信息加工處理和預警預報服務體系建設經費投入不足，中西部地區大中城市的氣象服務體系建設捉襟見肘，城市內澇等氣象災害的預測和評價能力提升步伐較慢。”另據林炳章介紹，現行的防汛標準所依賴的統計基礎是上世紀六七十年代的資料，早已過時。記者了解到，目前沿江城市中心城區的防洪工程標準基本達到100年一遇，但城市排澇標準普遍只有20年一遇。
