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2025年03月13日
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治霾更加注重運用市場和法治手段
政府出真招，消除民眾“心肺之患”
編者按 霧霾治理，正在向縱深推進。上周召開的國務院常務會議提出，在大氣污染防治上下大力、出真招、見實效，努力實現重點區域空氣質量逐步好轉，消除人民群眾“心肺之患”。
新一輪的“治霾”措施將從加快調整能源結構、發揮經濟杠桿的激勵和導向作用、落實各方責任等三個方向推進。更加注重運用市場和法治手段，成為本次會議的突出亮點。
未來霧霾治理將在哪些方面有新的突破，在實施過程中又會有哪些難點，本報記者約請相關專家進行了深入解讀。
能源結構怎么調
國務院常務會議提出，治理霧霾首先要加快調整能源結構，其中實施跨區送電項目頗為引人關注。
記者在采訪中看到，北方冬季的燃煤取暖是大氣污染的重要成因。然而，作為清潔能源的風電卻常常“有力使不上”。在風能資源豐富的吉林省白城市，冬季受熱電聯產機組“保熱調峰”影響，風電場棄風率在50%以上。吉林省能源局副局長鄭建林說，棄風限電的主要原因是吉林電網消納能力不足、外送通道不暢等。
實施跨區送電，能否有效降低燃煤污染？對此，環境保護部環境規劃院副院長、總工程師王金南表示，控制燃煤排放是降低PM2.5污染的關鍵手段之一。為解決京津冀等區域大氣污染嚴重的緊迫問題，《大氣十條》提出了煤炭消費總量負增長的要求，并要求在提高能源利用效率、減少能源消費增量的同時，通過提高接受外輸電比例、增加天然氣供應等措施替代燃煤。
“跨區送電一方面有助于接受外輸電地區以電代煤，顯著減少當地燃煤源的大氣污染排放；另一方面，隨著特高壓等技術的發展，跨區輸電的總體能源利用效率可以高于輸煤的能源效率，因此跨區送電對于提高我國煤炭開發、轉化、傳輸、使用的整體效率，也將產生積極作用。”王金南說。
近年來遠距離、大容量、低損耗輸電能力輸電技術的發展與系統建設，使得能源在大范圍內優化配置成為可能。隨著能源結構優化調整力度的不斷加強，跨區輸電需求的不斷增加，對于跨區電力輸送能力的需求也會隨之增加。
除調整能源結構之外，還必須注重提升車用油的質量。機動車尾氣排放已成為我國城市空氣污染的重要來源，在大城市的污染貢獻率更高。柴油車更是污染的罪魁禍首，《2013年中國機動車污染防治年報》顯示，全國柴油車排放的氮氧化物接近汽車排放量總量的70%，顆粒物超過90%。
對此，會議明確提出，促進車用成品油質量升級，今年年底前全面供應國四車用柴油。王金南說：“全球的機動車污染控制技術都是把機動車排放控制技術和油品作為一個系統進行考慮。只有全面供應清潔的車用燃油，才能推動清潔機動車排放控制技術。國四柴油的全面供應，打破了油品質量因素對機動車排放控制技術的瓶頸，為滿足國四乃至將來更高排放標準的技術應用掃清了障礙，汽車尾氣排放將大大降低。”
為保障在2014年底全面供應國四柴油，王金南建議，國家應進一步嚴格石油冶煉行業環境準入，新、改、擴建千萬噸級以上大型煉化項目以生產國五標準車用燃油為設計目標，督促石油企業加快生產改造步伐；同時地方要加強油品質量的監督管理，各城市質檢、工商、環保等部門應開展聯合執法檢查工作，嚴厲打擊非法生產、銷售行為，以切實保障車用燃油質量。
用好市場的“無形之手”
消除民眾“心肺之患”，必須更加注重運用市場的“無形之手”。這是本次會議的最大亮點。
“治理霧霾是一場攻堅戰和持久戰，需要綜合運用行政命令、市場激勵和法律法規等多種手段，共同推進，才能收到良好效果。相比行政命令，經濟手段更多是起到輔助作用，在保證治污達標的前提下，發揮鼓勵和激勵的作用。”環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光說，“充分運用價格、補貼、稅收、信貸等經濟手段，可以給治污方有所選擇，為了達到治理污染的目標，可以選擇成本最低的方法。”
當前，我國在治理大氣污染手段上，更加依賴行政命令式的手段，市場激勵型的經濟措施是塊短板。要加快我國空氣質量改善進程，必須盡快補齊這塊短板，更加注重發揮價格、稅收、補貼等的激勵和導向作用。
黨的十八屆三中全會決定中提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，在大氣污染防治工作中，注重運用更多的經濟手段，也與三中全會精神保持了高度一致，符合當前改革創新的工作要求。
2013年，中央財政首次設立大氣污染防治專項資金，首批發放的50億元用于京津冀及周邊地區大氣污染治理工作，并重點向治理任務重的河北省傾斜。本次會議將今年的專項資金增加到100億元，對重點區域大氣污染防治實行“以獎代補”。
王金南指出：“中央持續加大大氣污染治理的資金投入，可以有效推動地方治理大氣污染的進程。在資金分配方式上，采取‘以獎代補’方法，年終根據污染治理成效，對分配資金進行清算。為得到中央財政資金，地方必須因地制宜采取成效最明顯的污染防控措施。因此，‘以獎代補’發揮了經濟杠桿作用，強力促進了地方政府有效施治，提升了財政資金的使用績效。”
為保證中央財政花在刀刃上，王金南建議，資金投入重點向污染嚴重、經濟水平相對落后的地區傾斜，優先用于支持大氣環境監管能力建設、涉及民生的污染防治、節能減排等重點項目上。
“中央財政資金投入僅是大氣污染治理投入中的一部分。治理霧霾需要全社會同呼吸、共奮斗，還需要地方配套資金以及企業和社會的投入。”夏光強調。
要用好市場治霾這只“無形之手”，除了發揮中央財政的導向作用，還應用好價格、稅收等經濟杠桿。本次會議提出，完善購買新能源汽車的補貼政策，加大力度淘汰黃標車和老舊汽車。對此，王金南建議，采取黃標車淘汰補貼、新能源汽車補貼、“合同能源管理”財稅優惠、綠色信貸等多樣化措施，同時完善脫硝電價、排污收費、“兩高”產品消費稅等價格、稅收政策，從而更加有效調動企業的治污積極性。
“依法治霾”，需要再快一點
在強調市場手段的同時，記者注意到此輪大氣污染防治新政還特別強調了法治手段。對此，中國政法大學教授、環保法專家王燦發表示：“依法治霾勢在必行，‘大氣十條’畢竟屬于政策文件的范疇，由于缺少法律制度的保障，難免執行‘遇挫’，因此必須加強法制約束。”
王金南說：“只有有法可依，大氣污染防治才能有章可循，才能更有效地促進我國空氣質量改善。在灰霾頻發、大氣污染治理緊迫的形勢下，在群眾對藍天白云的美好期待下，《大氣污染防治法》修訂工作應盡快提速。”
依法治霾，已經被很多地方提上議事日程。2013年底，《陜西省大氣污染防治條例》出臺，首次將排污權有償使用與交易寫進地方法規，在全國率先立法治霾。3月1日，《北京市大氣污染防治條例》將正式實施，該條例首次把降低PM2.5納入立法，將對造成大氣污染的違法行為從嚴處罰，罰無上限！“這可以說是史上最嚴的懲罰措施。其中，取消罰款上限是一個突破。”參與了《條例》的起草和修訂工作的王燦發告訴記者，以往由于環境污染違法處罰過輕，使得法律缺乏威懾力。空氣污染“罰無上限”的重拳懲戒有望走出“守法成本高、違法成本低”的怪圈。
前不久陸續閉幕的地方兩會上，“依法治霾”的進程也已經明顯提速。除北京之外，湖南、安徽、江蘇等省都表示將加快完善大氣污染防治的法律制度。但是，國家層面的大氣法修訂卻顯得有些“緩慢”。記者采訪中，多位專家都表示大氣法的修訂亟待加快。制定于1987年的《大氣污染防治法》是我國大氣污染防治的基本法，雖然在1995年和2000年兩次修訂，但是十多年后我國空氣污染形勢已經發生巨大變化，其內容已經明顯滯后。
“目前的《大氣污染防治法》的重點防控對象仍是PM10等煤煙型污染，對當前以細顆粒PM2.5、臭氧等為特征的區域性污染并沒有涉及，已難以適應我國當前大氣污染防治的需求。”王金南說。
“現行大氣法沒有明確規定環境保護優先原則，而是沿襲以往的‘經濟發展與環境保護相協調’原則，導致‘先污染、后治理’現象時有發生。”王燦發說。
隨著社會各界對修法呼聲越來越強烈，《大氣污染防治法》在2006年啟動再修改程序之后，目前修改稿已報送國務院法制辦。
實際上，仔細分析英國、美國、日本等國治理大氣污染的經驗，無不在強化法律約束。王燦發說：“關鍵要探索適合我國特色的大氣污染防治法，在修訂時把治理PM2.5作為考核、評估領導干部政績的指揮棒，使環保成為地方政府的‘緊箍咒’。”
