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2025年03月14日
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小城鎮(zhèn)是個(gè)好東西
小城鎮(zhèn)與生俱來的特性顯示，它更加符合中國的需要，更加符合新型城鎮(zhèn)化的要求。
首先小城鎮(zhèn)更加利于發(fā)展內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)。100個(gè)經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)查結(jié)果顯示，其主要產(chǎn)業(yè)為農(nóng)產(chǎn)品加工、商貿(mào)流通、建筑業(yè)、工業(yè)、旅游等，除少部分鎮(zhèn)屬于工業(yè)型外，大部分鎮(zhèn)屬于內(nèi)需型產(chǎn)業(yè)。發(fā)展小城鎮(zhèn)不會(huì)加劇中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越來越向外化。
第二，小城鎮(zhèn)更加有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。小城鎮(zhèn)是農(nóng)村的中心，為農(nóng)民提供公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的作用比城市更直接。百鎮(zhèn)調(diào)查結(jié)果顯示，這些小城鎮(zhèn)解決了將近60%以上本地農(nóng)民的就地就近由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為二三產(chǎn)業(yè)。
第三，小城鎮(zhèn)更有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。云南等西部省份，大城市發(fā)展程度不如東部省份，但通過發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化。
第四，小城鎮(zhèn)更加節(jié)能。北京市人均汽油消耗量是浙江經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)人均汽油消耗量的7倍，小城鎮(zhèn)不用消耗大量能源就能很好地解決出行問題。小城鎮(zhèn)建筑能耗也低，小城鎮(zhèn)多是低層建筑，大城市多是高層建筑，高層建筑是低層建筑能耗的1.5倍。
第五，小城鎮(zhèn)更加環(huán)保。小城鎮(zhèn)污染排放小，也容易處理。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示、北京、上海等特大都市周邊小城鎮(zhèn)的空氣質(zhì)量、水質(zhì)、噪聲都比市內(nèi)好得多。
第六，小城鎮(zhèn)成本更低，不用建設(shè)高架橋、地鐵等高投入的基礎(chǔ)設(shè)施就能滿足生產(chǎn)生活需求。房價(jià)、物價(jià)、交通費(fèi)等便宜，適宜工薪階層生活，可避免大城市中產(chǎn)生的社會(huì)不滿和矛盾。
雖然小城鎮(zhèn)是個(gè)好東西，尤其對當(dāng)今的中國而言，但是非常遺憾，中國小城鎮(zhèn)發(fā)展得不好。中國小城鎮(zhèn)人口(本文所指小城鎮(zhèn)不含縣城)占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎匾恢北容^低，只有20%多，最高時(shí)，21世紀(jì)初曾達(dá)到過27%。最近幾年甚至出現(xiàn)了下降，2010年下降到24%。
這個(gè)趨勢很不好，發(fā)達(dá)國家越到城鎮(zhèn)化后期，小城鎮(zhèn)人口比例越高，而拉美等中等收入陷阱國家小城鎮(zhèn)發(fā)展得不好，越來越大城市化。
中國建制鎮(zhèn)有17000多個(gè)，人口超過10萬人的僅有56個(gè)，主要分布在珠三角、長三角。中國小城鎮(zhèn)尚未形成人們穩(wěn)定居住的場所，屬于半成品的城鎮(zhèn)化，基礎(chǔ)設(shè)施不全、公共服務(wù)落后、人居環(huán)境差，小城鎮(zhèn)人口流向城市的現(xiàn)象普遍。另外，許多小城鎮(zhèn)正在逐漸失去特色、失去傳統(tǒng)文化和美麗風(fēng)貌。
小城鎮(zhèn)發(fā)展不如城市并不是世界普遍規(guī)律。在許多發(fā)達(dá)國家，小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的主要載體。德國非農(nóng)人口高達(dá)97%，其中70%的城鎮(zhèn)人口居住在2萬人以下的小城鎮(zhèn)。美國65%的人口居住在小城市和小城鎮(zhèn)。同時(shí)這些國家的小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的高端，小城鎮(zhèn)不僅基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平與城市相同，而且許多小城鎮(zhèn)的人居環(huán)境比城市還好。小城鎮(zhèn)中居住的人群往往是中產(chǎn)階層和富裕階層。這些情況與中國完全相反。
中國小城鎮(zhèn)為何發(fā)展不好
首先是塔式級別化的行政體制。這是制約中國小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大原因。中國省-市-縣-鎮(zhèn)的塔式級別化行政體制，首先會(huì)造成上下級行政體之間資源分配不公，更嚴(yán)重的是這種塔式級別化行政體制促使優(yōu)秀資源向上一級行政單元集聚。
例如一個(gè)鎮(zhèn)上的企業(yè)發(fā)展到一定程度，往往不愿意留在鎮(zhèn)上，而是搬到縣里去，再發(fā)展，它還要搬到地級市甚至省會(huì)城市。優(yōu)秀人才也是如此。市場經(jīng)濟(jì)的缺陷就是強(qiáng)弱分化，而塔式級別化行政體制推波助瀾了強(qiáng)弱分化。中國城鎮(zhèn)的“政治級別”與“經(jīng)濟(jì)人口規(guī)模”形成了正比關(guān)系，任何一個(gè)省會(huì)城市的規(guī)模都大于該省的地級市規(guī)模，以此類推。鎮(zhèn)位于塔式級別化行政體制的最低端，很難積聚并留下優(yōu)秀資源。
與中國不同，歐美國家行政體制扁平化，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要原因之一。美國加州州政府所在地薩克拉門托只是一個(gè)小城市，人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及州內(nèi)的洛杉磯、舊金山等世界級大城市，這些大城市也沒有什么行政級別。許多世界著名大學(xué)和企業(yè)并不在大城市，而是在小鎮(zhèn)上。而我們很難想象清華大學(xué)、北京大學(xué)設(shè)在山西省或河北省的某個(gè)小鎮(zhèn)上。塔式級別化的行政體制也是中國城鄉(xiāng)差距難以消除的深層次原因之一。
第二個(gè)原因是小城鎮(zhèn)缺乏內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。城市發(fā)展機(jī)制是通過依靠房地產(chǎn)開發(fā)這個(gè)平臺(tái)將內(nèi)部和外部資金輸入到城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。而小城鎮(zhèn)土地以集體建設(shè)用地為主，不可以流轉(zhuǎn)開發(fā)，鎮(zhèn)里其他村的村民也得不到鎮(zhèn)上的宅基地。實(shí)際上是封閉的村莊建設(shè)機(jī)制，要素不能流動(dòng)。因此鎮(zhèn)沒有建設(shè)資金的積聚機(jī)制，沒有內(nèi)生動(dòng)力。
第三個(gè)原因是缺乏國家的支持政策。小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略停留在口號，國家扶持小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策很少。國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和政策支持，對城市有，對農(nóng)村也有，而對小城鎮(zhèn)的卻相對空白。
擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)
促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，支持政策是一個(gè)要因，但是更重要的是機(jī)制改革。
一是緩解塔式級別化行政體制的弊端，實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)。塔式級別化的行政體制我們相當(dāng)長的時(shí)期里是很難改的，但可以緩解和弱化其問題。現(xiàn)在一些省推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，將重點(diǎn)鎮(zhèn)作為職能完整的行政體，賦予獨(dú)立的財(cái)稅、土地、規(guī)劃建設(shè)管理以及人事等權(quán)限，增強(qiáng)發(fā)展自主性。健全機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大編制，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。對發(fā)展較好的重點(diǎn)鎮(zhèn)，賦予縣(市)級，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)行政管理扁平化，增強(qiáng)競爭性。
二是改革農(nóng)房建設(shè)體制，培育小城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。打破宅基地只能在村內(nèi)分配的機(jī)制，建立宅基地跨村入鎮(zhèn)分配機(jī)制。在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃農(nóng)房新區(qū)，符合條件的農(nóng)民可以在鎮(zhèn)上分到宅基地。農(nóng)民自愿，農(nóng)民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持獨(dú)家獨(dú)院。政府負(fù)責(zé)規(guī)劃管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央財(cái)政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以支持。通過這種機(jī)制，逐步集聚人口和資本，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
三是建立以鎮(zhèn)為中心的農(nóng)民生活圈建設(shè)機(jī)制。農(nóng)民的生活活動(dòng)只有一部分在村里，許多活動(dòng)是在鎮(zhèn)上，如購物、休閑娛樂、會(huì)友、教育、醫(yī)療等。以小城鎮(zhèn)為中心的農(nóng)民生活圈為對象，綜合考慮農(nóng)民生活整體需求，建立鎮(zhèn)村統(tǒng)籌的規(guī)劃建設(shè)機(jī)制。將小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)及商業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入中央支持新農(nóng)村建設(shè)的范圍。
四是推進(jìn)房地產(chǎn)稅征收的實(shí)施。目前中國地方財(cái)政主要依賴于工業(yè)，但工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)只能是少數(shù)，不可能1.7萬個(gè)鎮(zhèn)都以發(fā)展工業(yè)為主，因此目前大部分鎮(zhèn)財(cái)政收入薄弱。推進(jìn)房地產(chǎn)稅的征收，一定程度可以促進(jìn)地方財(cái)政收入均等化，同時(shí)也使地方政府的精力從招商引資向提高人居環(huán)境轉(zhuǎn)移。
五是研究制定國家支持小城鎮(zhèn)政策。應(yīng)建立中央支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜性資金。提高土地出讓金、城市建設(shè)維護(hù)稅、配套費(fèi)、耕地占用稅等征收稅費(fèi)所返還小城鎮(zhèn)的比例，或全部留給小城鎮(zhèn)。增加重點(diǎn)鎮(zhèn)用地指標(biāo)。拓寬小城鎮(zhèn)融資渠道。
