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2025年03月14日
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中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會戰(zhàn)略咨詢委員會副主任 王 凱
優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。全國主體功能區(qū)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化總體布局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，要一張藍圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極。科學(xué)設(shè)置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。
中央和地方利益會有博弈
中央提出“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)”很有遠見。城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)是城鎮(zhèn)化的空間載體，如果沒有這一載體，我們的建設(shè)行為、產(chǎn)業(yè)布局和人口流動就沒有方向。
優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)關(guān)鍵在“優(yōu)化”二字上。因為城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)有很多種，可以是大城市為主、中小城市為主甚至小城鎮(zhèn)為主，但要科學(xué)、合理、可持續(xù)，符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，比如城鎮(zhèn)沿交通干線布局，城鎮(zhèn)發(fā)展要有充足的水資源和土地資源，不能僅僅為了經(jīng)濟目的將所有的平原地區(qū)、生態(tài)比較好的和生態(tài)敏感地區(qū)都占領(lǐng)。
在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，這一任務(wù)的執(zhí)行會遇到中央利益和地方利益的博弈，核心的問題是對國家資源環(huán)境保護的認識不一致。中央希望云南、貴州、重慶、青海等生態(tài)脆弱、敏感的地區(qū)是我國水源充足、森林覆蓋率最大的地方，不希望資源保護地區(qū)有過多的人口聚集，城市發(fā)展、人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化進程應(yīng)該適度；但對于地方而言，過多的人口聚集會帶來經(jīng)濟發(fā)展和更多的GDP，地方政府更希望自己發(fā)展得最大最快、提高老百姓的收入，不會太在意對生態(tài)環(huán)境的影響。
盡管有困難，但前景向好。其一，十八屆三中全會提出的60項改革任務(wù)中，提出了對于生態(tài)敏感地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)的補償制度，如果地方將水源地、森林保護好，會有一定程度的生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付，幫助改善地方老百姓的生活；其二，資源的開采需要收取資源稅，這一門檻的設(shè)定能有效遏制過度發(fā)展的規(guī)模；其三，對領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的體制機制的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這需要一個過程，因為地方在過去30多年發(fā)展中的傳統(tǒng)路徑不太容易轉(zhuǎn)變，財政轉(zhuǎn)移支付的制度和資源稅制度不能馬上建立，另外，監(jiān)管的力度是否到位都將影響到改革的步伐。
國家應(yīng)在功能上引導(dǎo)城市群發(fā)展
對城鎮(zhèn)化總體布局“一張藍圖干到底”比較好理解。如果“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略規(guī)劃科學(xué)合理，而且是經(jīng)過了學(xué)界、政府和社會方方面面的討論，符合資源環(huán)境的承載能力、人口流向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的基本要求，就要堅定不移地堅持。
對于城市群的形成提出要“依靠市場力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)”，這一說法耐人尋味。從表面上看，市場力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)是一對矛盾。城市群的形成屬于自然現(xiàn)象，是在市場經(jīng)濟條件下發(fā)展起來的一組以中心城市為核心的組織形態(tài)。我國改革開放30多年來，總的趨勢是發(fā)揮市場在經(jīng)濟中的作用，順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，使資源在一定區(qū)域內(nèi)合理分布。但由于我國城市和經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上受到政策的制約和影響，城市群的形成一定程度上還是受到政府的管控，在下一步發(fā)展中同樣會遇到類似問題。為此，一方面需要依靠市場力量，另一方面需要國家規(guī)劃引導(dǎo)。當(dāng)然，國家規(guī)劃引導(dǎo)不是過去簡單地發(fā)政策性的“帽子”，更多的應(yīng)該是對功能的引導(dǎo)，在發(fā)展定位和發(fā)展質(zhì)量上提要求，這樣才能保證城市群的發(fā)展符合市場規(guī)律以及國家的需要。
發(fā)展不能無序和無節(jié)制
“科學(xué)設(shè)置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。”這句話強調(diào)發(fā)展不能無序和無節(jié)制，要把發(fā)展放在資源環(huán)境可承受的范圍內(nèi)，其核心是開發(fā)邊界劃在哪里。城市開發(fā)邊界并不是指行政邊界，而是將發(fā)展限制在一定區(qū)域之內(nèi)。確切地講，開發(fā)邊界應(yīng)該是適合城市發(fā)展的資源和生態(tài)承載能力計算出來的用地極限，一般要比我們現(xiàn)在的城市用地大一圈，可作為今后發(fā)展的遠景邊界。
“把青山綠水留給城市居民”這一說法如果換成“留給全體人民”更全面，因為農(nóng)民也需要青山綠水。我國近8億農(nóng)民在農(nóng)村，而土地資源有限，如果將農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，城市通過工業(yè)化和再工業(yè)化的過程提供更多的就業(yè)崗位，讓農(nóng)民安居樂業(yè)，騰出農(nóng)民在農(nóng)村的耕地和宅基地，在很大程度會緩解對青山綠水的壓力。無論從資源環(huán)境保護還是全民利益都是好事。當(dāng)然農(nóng)民進城的前提是農(nóng)民在城市有充分的就業(yè)，享受基本的公共服務(wù)包括住房、醫(yī)療、子女教育等，否則，農(nóng)民進城就不是徹底的進城，正如過去30多年來我們走的“半城市化”道路。我國很多地方的綠水青山被過度使用，這是不合理的。由于我國人口的壓力太大，將來還要繼續(xù)退耕還田、還湖、還林。如果做得好，城市和農(nóng)村都將獲益。城市化的過程其實是一個漫長的過程，至少還需要50年時間，所以我們不要操之過急。
