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2025年03月13日
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中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。要理解這句話，首先要從最基本的概念入手，什么是群，群有什么用？
什么是群？柳宗元在《封建論》中提出，故近者聚而為群。俗話說，物以類聚，人以群分，城市也如此。能形成群，必然有一定的聯(lián)系，或相近或相對(duì)，或具備某種共同的特征，或契合某種功能。
群有什么用？俗話又說，群起而攻之。說明群能迅速凝聚共識(shí)，形成團(tuán)隊(duì)，提高戰(zhàn)斗力。
就城市的集群而言，法國(guó)地理學(xué)者戈德提出，城市群是城市發(fā)展到成熟階段的最高空間組織形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次城市集團(tuán)，是大都市區(qū)的聯(lián)合體。
當(dāng)前，世界公認(rèn)的城市群有六個(gè)：以紐約為中心的美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群；以芝加哥為中心的北美五大湖區(qū)城市群；以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群；以倫敦為中心的英國(guó)城市群；以巴黎為中心的歐洲西北部城市群；以上海為中心的中國(guó)長(zhǎng)江三角洲城市群。
隨著全球化和區(qū)域一體化的推進(jìn)，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，單個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力不足以代表一個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，全球不乏一些知名大城市，如首爾、新加坡等，但由于沒有城市集群的支撐，使其參與全球化的競(jìng)爭(zhēng)力大大降低。中國(guó)提出發(fā)展城市群的目的，就是要提高國(guó)家的城市競(jìng)爭(zhēng)力，參與到全球化的激烈競(jìng)爭(zhēng)中去。
要在最有可能形成城市群的區(qū)域，加快培育城市群。美國(guó)有3億多人，擁有兩個(gè)世界級(jí)城市群。對(duì)于有13億人的中國(guó)而言，未來城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，將有10億城市人口，顯然僅有一個(gè)世界級(jí)城市群是無法支撐的，可以想象未來3-5個(gè)世界級(jí)城市群是必須的。目前來看，具備條件的有珠三角城市群、京津冀城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群等。
當(dāng)前對(duì)城市群的發(fā)展，有不少質(zhì)疑的聲音，主要集中在以下兩個(gè)方面上，二者都有失偏頗。以京津冀為例來說明。
其一，認(rèn)為城市群不是規(guī)劃出來的，是自然形成和生長(zhǎng)出來的，規(guī)劃城市群發(fā)展有拔苗助長(zhǎng)之嫌。
我們知道，歐美城市是自治城市，每個(gè)城市都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的個(gè)體，城市規(guī)模無論大小，地位是平等的，發(fā)展機(jī)會(huì)也是均等的。在歐洲，經(jīng)常有3-5千人的小城市，由于人口規(guī)模不足，一些公共基礎(chǔ)設(shè)施配置不上去，由于市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)，是不會(huì)去做賠本的生意，比如某城市需要建一個(gè)污水處理廠，如果污水量不夠的話，是沒有企業(yè)會(huì)去投資建的。在這種情況下，需要各個(gè)城市政府聯(lián)合起來，組成城市群，成立相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)城市群進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)或者制定協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，共同完成對(duì)城市群內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施配置。
所以，歐美城市群的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化城市間協(xié)調(diào)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈或不足。因此，必須要有一個(gè)大的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是各城市自發(fā)組成的，通過加強(qiáng)城市群規(guī)劃，以規(guī)劃為手段，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)，防止市場(chǎng)的不作為，彌補(bǔ)公共服務(wù)的缺失。
但我國(guó)剛好相反，城市的行政隸屬和等級(jí)太嚴(yán)格，所有資源配置都是根據(jù)行政等級(jí)來分配，如土地指標(biāo)，財(cái)稅指標(biāo)，項(xiàng)目安排，資金支持等，中小城市在發(fā)展過程中，往往處于分配鏈的末端，不利于城市發(fā)展。京津冀城市群這么多年發(fā)展不好，也與這個(gè)行政等級(jí)有關(guān)系，北京是首都，直轄市，政治局委員；天津，直轄市，政治局委員，河北是個(gè)省，本身是個(gè)虛的機(jī)構(gòu)，下面省會(huì)城市石家莊等，都是地級(jí)城市，根本對(duì)不上話，也沒有對(duì)話的平臺(tái)。
更為不利的是，不同省級(jí)、市級(jí)行政區(qū)域的城市發(fā)展，完全不顧人、財(cái)、物、信息等市場(chǎng)流的作用，用行政區(qū)劃硬生生的將具備互補(bǔ)功能的城市聯(lián)系割裂開來。比如，北京與周邊隸屬于河北各地市的中小城市之間，在軌道交通、通訊設(shè)施、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面無法共享。
此外，同一行政等級(jí)的城市是相互競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)有時(shí)候甚至是惡性競(jìng)爭(zhēng)，比如相距不遠(yuǎn)的城市，在基礎(chǔ)設(shè)施配置上重復(fù)建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，在土地出讓上相互壓低價(jià)格等等。
所以，我國(guó)發(fā)展城市群，一是要提供一個(gè)供各類城市直接對(duì)話的平臺(tái)，去行政化，使各城市主體都能平等；二是要打破行政區(qū)劃，更好的發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。行政主導(dǎo)力量太強(qiáng)，市場(chǎng)對(duì)資源配置太弱，不通過城市群去削弱解這種行政主導(dǎo)的力量，就無法發(fā)揮市場(chǎng)在城市群內(nèi)對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置的作用。其二，認(rèn)為發(fā)展城市群就是要發(fā)展大城市，要做大做強(qiáng)大城市，走大城市發(fā)展的道路，忽視中小城市的發(fā)展。
群，形聲字，從羊，君聲。“君”本義為“管事人”、“干事”，引申義為“地方主事人”；“羊”指某一地方的居民。“君”與“羊”聯(lián)合起來表示“有君長(zhǎng)的地方”、“有君長(zhǎng)的人民團(tuán)體”。從字形來理解，就是“君”為頭，領(lǐng)著“羊”，組成“群”。
由此可見，大城市在城市群中的作用就是“君”，中小城市就是“羊”，組合起來就是城市群。大城市的作用是獨(dú)一無二的，一頭獅子領(lǐng)著的羊群能戰(zhàn)勝一頭羊領(lǐng)著的獅群，說的就是這個(gè)道理。
但是，單純發(fā)展大城市，是撐不起城市群的，如首爾、新加坡、香港，這些城市規(guī)模都?jí)虼蟀桑怯捎跊]有中小城市的配合、陪襯、呼應(yīng)，終究獨(dú)木難成林，構(gòu)不成城市群。反過來，光有中小城市支撐，也形成不了有競(jìng)爭(zhēng)力的城市群，比如德國(guó)、意大利，由于缺少特大城市的龍頭帶動(dòng)，縱然中小城市眾多，也難成大氣候。
從中國(guó)城市群發(fā)展的國(guó)情來看，我國(guó)推動(dòng)城市群發(fā)展是有助于促進(jìn)中小城市發(fā)展的，可以為中小城市發(fā)展掃除了制度障礙，提供了發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展平臺(tái)。
解決區(qū)域發(fā)展的無序問題。比如，河北規(guī)劃了環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈，重點(diǎn)發(fā)展14個(gè)中小城市，都提出要建設(shè)新城，吸引了大量北京的中低收入人口過去居住，但是由于這些人口的就業(yè)還在北京，結(jié)果反而給北京帶來了嚴(yán)重的交通問題。與其這樣，還不如與北京聯(lián)合起來，在城市群內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃，理性競(jìng)爭(zhēng)，有序發(fā)展。
給中小城市提供了補(bǔ)缺的機(jī)會(huì)。針對(duì)特大城市自身發(fā)展出現(xiàn)的問題，在功能上與之形成互補(bǔ)。北京，天津正面臨特大城市發(fā)展的“城市病”，限行、限購(gòu)、限貸、限售，提前實(shí)現(xiàn)四個(gè)“限代化”；環(huán)境質(zhì)量急劇下降，特別是霧霾影響范圍越來越廣，程度越來越深，離宜居宜業(yè)相去甚遠(yuǎn)。這些問題都需要在城市群的層面上來解決，需要周邊中小城市的積極配合，離不開中小城市的良性健康發(fā)展。
給中小城市帶來市場(chǎng)配置資源的機(jī)會(huì)。發(fā)展城市群最重要的是打破行政區(qū)劃和市場(chǎng)壁壘，形成資源有效配置和要素自由流動(dòng)的體制。通俗地說，就是要帶中小城市玩，不帶中小城市玩，后果很嚴(yán)重。原來由于行政壁壘的存在，各級(jí)城市考慮問題都只考慮自己。比如，原來北京考慮到成本太高，或者怕自己的優(yōu)勢(shì)要素資源轉(zhuǎn)移出去，不把軌道交通修到燕郊，結(jié)果造成了京通快速快不了。結(jié)果堵得著急的是北京，不是燕郊。如果，允許市場(chǎng)來建軌道交通，這就不是問題了。
為中小城市提供發(fā)展平臺(tái)。好比小個(gè)子和大個(gè)子打架，一定要在公開場(chǎng)合，有圍觀，有主持公道的地方，否則是打不過的。城市群就起到這個(gè)平臺(tái)的作用。
總之，在推進(jìn)城市群發(fā)展過程中，我們要正確處理行政和市場(chǎng)的關(guān)系，對(duì)城市群既不能拔苗助長(zhǎng)，也不能無所作為；要正確處理大城市與中小城市發(fā)展的關(guān)系，既不能過分倚重大城市的龍頭帶動(dòng)作用，忽視中小城市發(fā)展，又不能過分依賴中小城市，忽視培育核心城市的引領(lǐng)作用。要根據(jù)城市間的相互聯(lián)系，研究和界定城市群的范圍，分析城市群的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、體系、形態(tài)、產(chǎn)業(yè)等等內(nèi)容，推動(dòng)城市群整體健康有序發(fā)展。
