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2025年03月13日
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三中全會《決定》對“城鎮(zhèn)化”的表述凸顯出發(fā)展思路的重大轉(zhuǎn)變。過去“高速度、低效益”、“重投資、輕服務”、“大政府、小市場”的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，必須改變以“政府主導、需求管理為導向”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。
三中全會決議方案的城鎮(zhèn)化表述表明，未來城鎮(zhèn)化改革旨在扭轉(zhuǎn)三個失衡：一，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村反哺城市、農(nóng)民反哺市民、農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的二元結(jié)構(gòu)失衡，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置；二，扭轉(zhuǎn)只注重刺激需求、不注重擴大供給的失衡，改變行政手段主導下的“過度土地城鎮(zhèn)化”，以強有力的產(chǎn)業(yè)鏈為支撐，實現(xiàn)郊區(qū)、郊縣和鄰近區(qū)域之間的合理分工，逐步消除城鄉(xiāng)之間的界限和發(fā)展落差；三，扭轉(zhuǎn)只注重大城市而忽視中小城市的失衡，形成良性互動的多層次城鎮(zhèn)體系，一方面可以找到診治“大城市病”、“大城市周邊貧困帶”的藥方，另一方面使眾多中小城市真正成為城鎮(zhèn)化進程的依托。
三中全會《決定》全文出爐，帶有全局性意義的改革在我們面前清晰地展開，財政體制改革、金融體制改革、國企改革、開放型經(jīng)濟體制改革等等，思想亮點頻頻。其中對“城鎮(zhèn)化”的表述字里行間已經(jīng)凸顯出城鎮(zhèn)化發(fā)展思路的重大轉(zhuǎn)變。
中國新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵不在于“快”，而在于“好”。回顧中國城鎮(zhèn)化歷程，支撐中國城鎮(zhèn)化進程的主要是工業(yè)化，但工業(yè)化之所以能如此迅猛推進，一是靠中國大量廉價勞動力的優(yōu)勢，二是靠政府主導的大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，三是靠土地財政和房地產(chǎn)驅(qū)動。然而，隨著人口老齡化以及投資驅(qū)動型增長模式的改變，這兩大因素在未來都會發(fā)生較大變化，這意味著過去“高速度、低效益”、“重投資、輕服務”、“大政府、小市場”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼。必須改變以“政府主導、需求管理為導向”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，將經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級與制度創(chuàng)新結(jié)合起來，創(chuàng)新和完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。
從發(fā)展的總體思路上看，未來中國新型城鎮(zhèn)化要通過新制度供給盤活勞動、土地、資本、技術(shù)四大供給要素，推動整體要素升級和高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。
三中全會決議方案的城鎮(zhèn)化表述表明，未來城鎮(zhèn)化改革旨在扭轉(zhuǎn)三個失衡：
一是扭轉(zhuǎn)過去只注重城市不注重農(nóng)村的失衡局面。新型城鎮(zhèn)化不是將農(nóng)村變?yōu)槌鞘校且⒊青l(xiāng)公平公正平等的模式。城市的空間擴展是單向的、粗放的，對農(nóng)村實施的是“侵入”式的“空間并購”，實踐證明，這種發(fā)展方式是不可持續(xù)的。公共服務資源不能只集中在大城市，要為中小城市和農(nóng)村提供相等的服務水平，改變過去農(nóng)村反哺城市、農(nóng)民反哺市民、農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的二元結(jié)構(gòu)失衡的格局，促進城鄉(xiāng)一體化健康可持續(xù)發(fā)展。
二是扭轉(zhuǎn)過去只注重刺激需求、不注重擴大供給的失衡局面。城鎮(zhèn)化根本作用不在于擴大內(nèi)需，而是在此進程中，通過產(chǎn)業(yè)集聚核心的產(chǎn)業(yè)分工所帶來的規(guī)模經(jīng)濟效益，以及城市分工協(xié)作帶來要素集聚效率的提高。新型城鎮(zhèn)化必須依靠強有力的產(chǎn)業(yè)為支撐，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成合理的空間布局，聚合成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈，才能促進城市要素資源集聚，實現(xiàn)郊區(qū)、郊縣和鄰近區(qū)域之間的合理分工，逐步消除城鄉(xiāng)之間的界限和發(fā)展落差。這是新供給框架下推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的立足點，也是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化“創(chuàng)新驅(qū)動”的必經(jīng)之路。
三是扭轉(zhuǎn)過去只注重大城市而忽視中小城市的失衡局面。目前在我國661個城市中，50萬人口以下的中小城市就有533個，占全國城市的80.6%，中小城市人口占全國人口的59%。中小城市不僅數(shù)量多，而且分布也比較均勻。推動中小城市發(fā)展，由此產(chǎn)生的就業(yè)崗位對單個城市來說雖然有限，但眾多的中小城市共同產(chǎn)生作用，可有效解決就業(yè)難題，未來中小城市有巨大的發(fā)展空間。三中全會新方案的主要思路是以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力推進這一失衡局面的解決。
基于以上這三個失衡的扭轉(zhuǎn)，未來中國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路必須實現(xiàn)三個互動：
一是形成城市與農(nóng)村的良性互動。城鎮(zhèn)化改革的核心內(nèi)容是要素市場化改革。要素的粗放使用必將導致生產(chǎn)效率低下，生產(chǎn)要素完整產(chǎn)權(quán)的保護和尊重，是要素進入市場并獲得高效配置和相應經(jīng)濟效率的充要條件。比如三中全會賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，是為了盤活要素，提高資本收益，使農(nóng)民獲益，并進一步推動要素生產(chǎn)力升級。通過城市、工業(yè)的高級生產(chǎn)要素，盤活農(nóng)村、農(nóng)業(yè)低級生產(chǎn)要素，再次聚集農(nóng)村改革的勢能和動力，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。目前，農(nóng)村資源開發(fā)利用程度低于城市，因而擁有更多具有較高回報率的投資機會。城鄉(xiāng)之間在信息、資本、人才密度方面存在著巨大的落差，一旦打開閘門，就會形成“瀑布效應”。
二是形成城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化的良性互動。高度依賴土地財政和房地產(chǎn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式加大了要素成本和產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本。事實上，單純依賴行政主導，忽視市場機制作用，容易導致地方領(lǐng)導片面追求表面政績，助長粗放型城鎮(zhèn)發(fā)展和經(jīng)濟增長，使本該由產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動的城鎮(zhèn)化，變成行政手段主導下的“過度土地城鎮(zhèn)化”。因此，未來必須充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)功能區(qū)為依托，加快構(gòu)建以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)等為主導的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，延長城市產(chǎn)業(yè)鏈。
三是形成大城市與中小城市、小城鎮(zhèn)的良性互動，形成多層次城鎮(zhèn)體系。在未來的新型城鎮(zhèn)化和城市群體系塑造中，大城市與中小城市應該依據(jù)人力資本稟賦和產(chǎn)業(yè)鏈確定不同的產(chǎn)業(yè)分工。一方面，以大城市群為依托，中小城市合理分工，不僅可以找到診治“大城市病”、“大城市周邊貧困帶”的藥方，也有助于促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理布局，推動城市群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，進一步開放中小城戶籍管理，并在醫(yī)療衛(wèi)生保障和教育條件等方面進行一系列改革創(chuàng)新，加強中小城市及其城鎮(zhèn)居民的保障體系，才可能提高中小城市及其城鎮(zhèn)居住的吸引力，使其真正成為城鎮(zhèn)化進程的依托。
張茉楠(中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員)
高速度低效益、重投資輕服務、農(nóng)村反哺城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，三中全會《決定》凸顯出城鎮(zhèn)化發(fā)展思路的重大轉(zhuǎn)變。
