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2025年03月13日
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權(quán)威人士近日告訴中國證券報記者,“戶籍制度改革會有比較大的突破。”綜合各方面信息看，戶籍制度改革有望在十八屆三中全會后提速，改革的一大目標(biāo)是逐步縮小城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。隨著居住證管理辦法出臺，一些地方的改革經(jīng)驗將在全國推廣，農(nóng)民工市民化速度有望加快。旨在消除城鄉(xiāng)戶籍差別的人口登記制度將進(jìn)一步推廣，中小城鎮(zhèn)可能擔(dān)當(dāng)“打頭陣”角色。
專家表示，人口紅利拐點(diǎn)到來和經(jīng)濟(jì)潛在增長率下降使深化戶籍制度改革顯得尤為迫切。目前，1.6億農(nóng)民工沒有獲得城鎮(zhèn)戶籍，享受的基本公共服務(wù)不完全、就業(yè)不穩(wěn)定、整體勞動參與率不高。深化戶籍制度改革將使農(nóng)村人口進(jìn)城速度加快，顯著提高勞動力供給和提升全要素生產(chǎn)率。與同等發(fā)展階段的國家相比，我國農(nóng)業(yè)勞動力比重仍偏高，繼續(xù)向外轉(zhuǎn)移還有潛力可挖。
地方率先破局
新一輪戶籍制度改革的一個標(biāo)志性事件是5月6日召開的國務(wù)院常務(wù)會議。會議提出：圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，研究新型城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃。出臺居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會保障制度。保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。
為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，深化戶籍制度改革迫在眉睫。改革開放以來，在勞動力流動規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大的同時，由于戶籍制度制約，一些轉(zhuǎn)移勞動力及其家庭未能成為永久的城市住戶，這一定程度上導(dǎo)致“未富先老”局面提前到來。
地方改革已經(jīng)率先破局。近年來，多地陸續(xù)出臺戶籍改革措施，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，放寬落戶限制。廣州市公安局5月宣布在全市范圍內(nèi)開展更換統(tǒng)一的廣州居民戶口簿工作，這一工作將取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為“廣州市居民戶口”。
蘭州市同月取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，將城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”。蘭州市119萬農(nóng)戶將享受城市戶口附帶的社會福利以及社會保障。在蘭州市行政區(qū)劃范圍內(nèi)有穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源滿兩年，擁有合法固定住所（所有權(quán)房屋），同時按照國家規(guī)定參加社會保險（放心保）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇?/p>
上海、深圳、杭州、廣州等地相繼出臺了居住證制度，讓非戶籍人口權(quán)益得到保障，使流動人口在勞動就業(yè)、醫(yī)療保險、子女教育等方面享有應(yīng)有待遇。
分批有序推進(jìn)
業(yè)內(nèi)人士稱，農(nóng)民工市民化是戶籍制度改革的一項重點(diǎn)內(nèi)容，但實施預(yù)計不會一步到位，而是將分批實施、有序推進(jìn)，重點(diǎn)解決長期舉家遷徙、在城鎮(zhèn)就業(yè)多年有穩(wěn)定居住條件居民的市民化，促使他們通過戶籍制度改革在就業(yè)和居住地落戶。對于沒有解決戶籍的居民，則是通過縮小公共服務(wù)差距解決其市民化問題。
長期以來，戶籍直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤，城鄉(xiāng)戶籍之間的福利差別較大。戶籍制度改革就是要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，讓進(jìn)城的外來務(wù)工人口享受同等的城市公共服務(wù)和社會保障。這需要巨大投入，成為制約戶籍制度改革深化的一大障礙。數(shù)據(jù)顯示，2012年農(nóng)民工人數(shù)為2.63億，未來十年可能還會有1.3億人進(jìn)入城鎮(zhèn)。將這約4億規(guī)模的人口進(jìn)行城鎮(zhèn)化所需要的成本高達(dá)40萬億元。如果分?jǐn)傊?5年，平均每年需2.67萬億元。
業(yè)內(nèi)人士預(yù)計，改革不會一次性將外來人口全部改為城市戶籍人口，而是將有序推進(jìn)：一是分批次地向農(nóng)民工提供城鎮(zhèn)公共服務(wù)；二是分項目進(jìn)行，確定公共服務(wù)提供的優(yōu)先次序。已經(jīng)對所在地發(fā)展做出了一定時期貢獻(xiàn)的農(nóng)民工應(yīng)優(yōu)先獲得公共服務(wù)。基本教育、就業(yè)、大病醫(yī)療和保障性住房等關(guān)系到個人發(fā)展和社會穩(wěn)定的公共服務(wù)應(yīng)被優(yōu)先提供。
較典型的戶籍制度改革案例是鄭州。2003年，鄭州決定放開戶籍限制，吸引更多農(nóng)民工進(jìn)城，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革取得一些成果，8個月內(nèi)市區(qū)人口猛增35萬，但人口迅速增加致使城市交通擁擠，教育資源緊張，社保、醫(yī)療和治安等壓力加大。
中國社科院人口所專家表示，中央政府要提出改革目標(biāo)和實施時間表，把以戶籍人口統(tǒng)計基礎(chǔ)的城市化率作為指導(dǎo)性規(guī)劃下發(fā)給地方政府，分人群有條件地設(shè)定完成改革的截止期。應(yīng)明確區(qū)分中央和地方在推進(jìn)戶籍制度改革過程中的財政責(zé)任，建議中央政府承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任，地方政府為社會保障和最低生活保障等生活救助項目埋單。
專家認(rèn)為，戶籍制度改革的成本投入有較長時間分?jǐn)偲冢喈?dāng)部分不需要即期支付。例如，在城市養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和就業(yè)等方面，養(yǎng)老和醫(yī)療是支出大頭，但主要轉(zhuǎn)戶對象是新生代農(nóng)民工，大規(guī)模資金需求會發(fā)生在20年以后。如果制度設(shè)計完善，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶規(guī)模平穩(wěn)，不會產(chǎn)生大的改革風(fēng)險。
推動城鄉(xiāng)一體化
業(yè)內(nèi)人士稱，當(dāng)前戶籍制度改革的一個重要出發(fā)點(diǎn)是縮小城鄉(xiāng)差距、推動城鄉(xiāng)一體化，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。一些地方已經(jīng)在實施的人口登記制度預(yù)計將得到進(jìn)一步推廣。中小城鎮(zhèn)戶籍附著的貨幣化福利不多，尤其是在那些城鄉(xiāng)差別不大的地方，有望率先得到推動。
不過，戶籍制度改革不僅僅是身份上的市民化，還需要土地制度改革等其他改革同步推進(jìn)。專家表示，應(yīng)當(dāng)在一段時間內(nèi)給予進(jìn)城農(nóng)民城鄉(xiāng)兼有的身份，讓農(nóng)民退可回農(nóng)村、進(jìn)可入城鎮(zhèn)。一些地方在農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后繼續(xù)保留農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、林地使用權(quán)的做法值得借鑒。應(yīng)設(shè)計好農(nóng)民承包地和宅基地等的退出機(jī)制，避免土地“拋荒”現(xiàn)象。
專家表示，從城鄉(xiāng)一體化角度看，應(yīng)推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的“二險合一”。當(dāng)前，各地社保自成體系、標(biāo)準(zhǔn)不一、相互割裂，從長遠(yuǎn)看應(yīng)建立全國統(tǒng)一的社保體系，只有這樣，人口才能真正自由流動。
戶籍制度改革還有很長的路要走。中國社科院農(nóng)發(fā)所副所長杜志強(qiáng)表示，任何一個城市都不可能把一個人從生到死都管起來，戶籍制度改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是解決社會保障在城鄉(xiāng)之間和城市之間的接續(xù)問題。當(dāng)前社會保障在不同地區(qū)之間的碎片化比較嚴(yán)重，可接續(xù)能力較差。
中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組報告提出，明確戶籍制度改革的目標(biāo)與時間表，建議1-2年內(nèi)剝離戶籍的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3-5年內(nèi)，除個別大城市外，其他大中城市戶籍制度基本放開，全面實施人口登記制度；5-8年內(nèi)，全面實行以身份證代碼為唯一表示的人口登記制度。
