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2025年03月13日
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近日，國務院常務會議審議并原則通過《全國主體功能區規劃》。會議審議通過的《規劃》在國家層面將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域，并明確了各自的范圍、發展目標、發展方向和開發原則。
有關專家和官員在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，推進形成主體功能區將使區域發展實現三大歷史性變革：調整國土空間結構，集約化國民生產與生活；實現地區間人均財政支出水平的均等化；淡化和擯棄GDP政績考核體系，走向差別化政績考核。
重整河山：“國土空間”指導區域規劃
日前，在“環球夏季論壇”上，國家發改委副秘書長楊偉民表示：“推進形成主體功能區就是要調整空間結構，重整河山，使產業集聚布局，人口集中居住，城鎮集中分布。”
據介紹，《規劃》的制訂基于一個基本事實：我國雖然國土遼闊，但人口眾多，真正可供開發利用、適宜人們生活居住和生產的空間有限。幾十年來的粗放式發展，一些地區不顧資源環境承載能力的盲目開發，造成水源污染，河湖干涸，環境污染加劇。
2006年中央經濟工作會議上提出主體功能區規劃的概念——“分層次推進主體功能區規劃工作，為促進區域協調發展提供科學依據”。2007年9月，《規劃》形成初稿，3年后獲通過。國家發改委一位官員告訴記者，《規劃》之所以經過長時間醞釀慎重推出，除了涉及到繁瑣的核算和制度因素外，還牽涉到各個地區的發展利益，涉及到各個部門政策的調整。
以往的規劃更多地是以協調經濟為主題，而本輪主體功能規劃則整體上著眼于“國土空間”中經濟、人口、環境等的可持續和均衡發展。據了解，全國主體功能區將分層次推進，分為國家和省級兩個層面。國家層面將選取30%左右的國土，分為國家優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域4類。其余的全部國土由省級劃定主體功能區。
專家表示，從去年至今，國務院圍繞我國的東、西、東北和中部四大經濟區域，密集批復了十幾個區域規劃。這些區域規劃中，雖然有的突出了發展低碳經濟，但缺少一個指導性的文件來指導各區域的發展。所以，《規劃》要求各地區不能只“埋頭發展”，不顧自身發展定位，忽視全國性、總體性的利益。
轉移支付：實現人均財政支出均等化
專家告訴記者，推進形成主體功能區，實現區域的主體功能區定位，走出一條區域協調發展的道路，關鍵要確立一套各級政府、各類市場主體能夠自覺自愿沿著這條道路前進的機制和體制，這就需要調整和改革現行的一些政策和制度，其中最核心的是財政和績效考核。
專家表示，對財政體制需要進行“再改革”。改革的方向應該是，使各地區財政支出的規模主要取決于人口的規模，而不是現在的主要取決于財政收入的規模，這樣地方推動發展的行為才能不被扭曲。
據有關方面預期，《規劃》實施后，我國將逐步建立以均衡性財政轉移支付為主體的轉移支付體系，提高中央和省級財政對生態地區和農業地區的均衡性轉移支付系數；增設生態地區生態保護支出項目；統籌目前的各類生態環境專項轉移支付并改為綜合性的生態修復轉移支付；加大各級財政對禁止開發區域的投入力度。
“應該在科學選定因素和確定權數的基礎上，對目前的均衡性(一般性)轉移支付公式進行調整和完善，其最終目標應該是地區間人均財政支出水平的均等化。”國家發改委財政金融司司長徐林表示。
專家建議，為了保證一般轉移支付公式的科學性與合理性，可以考慮設立一般性轉移支付撥款專家委員會，專門負責財政轉移支付公式的確定和調整，提出轉移支付方案，經國務院批準，報人大審批。
淡化GDP：走向差別化政績考核
“績效評價是科學開發國土空間的評價導向，應根據不同區域的主體功能定位，實行各有側重的績效評價和政績考核，而不應對所有地區實行同樣內容的考核。”國家發改委副秘書長楊偉民對《經濟參考報》記者表示。
一個可以預期的政策趨勢是，國內政績考核將發生重大變革。對城市化地區，應強化對經濟機構、資源消耗、環境保護、自主創新以及外來人口公共服務覆蓋面等的評價，弱化對GDP增長、招商引資、進出口貿易的評價。對限制開發的農業地區，要強化對農產品保障能力的評價，弱化對工業化和城市化相關經濟指標的評價，主要評價農業綜合生產能力、耕地特別是基本農田保護等。對限制開發的生態地區，應強化對提供生態產品能力的評價，不應評價GDP、投資、工業、農產品生產、財政收入和工業化、城市化等。
很長一段時間以來，我國一些地方出現無序開發、不當競爭、盲目攀比GDP等現象，其中一個重要原因就是現行的對地方政府政績考核或者說評價機制不合理、不科學、不規范，從而誘導許多地方領導的短期行為，熱衷于政績工程和面子工程。
中國區域經濟學會常務理事杜平表示，對于地區發展的評價，要堅決摒棄GDP導向的指標體系。因此，在指定有關測評或考核指標和標準時務必強調突出當地居民是否得到更多實惠，基本民生問題是否得到改善，資源節約和環境友好社會實現情況，社會穩定程度等方面。
