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2025年03月13日
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北京已經成為全球資源最匱乏的首都？這是幾年前外國對北京的判斷。如今，面對“屢設屢破”的人口規劃控制目標，北京的常住人口增長規模已經嚴重超過我們的預期。在2020年，我們將不得不接受北京2100萬常住人口的現實。這顯然已經超出了北京人口控制在1800萬以內宜居的目標，作為一個資源稀缺型城市，北京目前的人口已經接近各種資源的承載極限。如果不加以有效的控制和引導，北京將面臨巨大的人口壓力，嚴重影響未來北京的協調發展。
在中國現代化過程中，中國人口數量以及結構的急劇轉變，在世界各國的現代化進程中都是極為罕見的。北京作為環渤海區域的中心城市和全國人民的首都，經濟發展水平較高，就業機會較多，這成為大量外地人口進京的主要推動力。面對“屢設屢破”的人口規劃控制目標，北京的常住人口增長規模已經嚴重超過我們的預期。在2020年，我們將不得不接受北京2100萬常住人口的現實。
無法控制的增長
北京能夠承載的人口數是多少，20年前這個問題就被討論過。當時有人說是800萬，有人說是1000萬，直到2003年，國務院批復《北京城市總體規劃（2004-2020）》，其中明確提出北京2020年人口控制在1800萬。
據介紹，這一數據是依據2003年北京市常住人口為1456萬，采用生態及水資源承載力法、就業崗位需求預測法、綜合增長率法等三種方法測算出來的。
不過，現實的人口數量增長竟然比計劃提前了10年。今年1月21日，北京市人民政府在新聞發布會上公布，截至2009年末，北京市常住人口達到1755萬人，比2008年末的1695萬人增加60萬人。
在另外一項統計中，北京市政協進行的一項“人口與資源環境協調發展”專題調研發現，2009年底，北京市實際常住人口已達1972萬人，其中戶籍人口為1246萬人，居住半年以上的流動人口達726萬人。一個城市的常住人口正是由戶籍人口和居住半年以上的外來流動人口兩部分組成。其中流動人口的增長是主要原因，占常住人口增量的70%；戶籍遷入是次要原因，占常住人口增量的21.7%。在舉辦奧運會和建國60周年大慶采取調控措施的情況下，仍然形成巨大流動人口規模，如果不進一步加大人口規模調控力度，人口勢必會按照這種態勢增長，2015年，北京市常住人口將達到2300萬人，2020年將突破2500萬人。
因此，適時調整人口規劃目標，建立制度化的人口規劃和人口信息平臺勢在必行。而北京控制人口的難度在于，在市場經濟條件下，勞動力的自由流動本身是市場經濟得以充分發展的條件之一。
同時，北京作為資源輸入型的特大城市，自然資源匱乏，98%的能源靠外地調入。據測算，非農業人口每增加10萬人，每年將增加14.21萬噸的直接生活能源消費和23.46萬噸的間接生活能源消費。從用水方面看，生活用水不斷上升，占用水總量的44%，人口增加是生活用水增加的主要原因。如果人口持續膨脹，南水北調的水量將被快速增長的人口所吞噬，難以從根本上解決北京缺水的難題。
人口規模膨脹也使環境質量下降。最新的生態質量評價顯示，2009年北京市各區縣生態質量等級均屬一般。生活垃圾日產生量1.83萬噸，設施總設計日處理能力1.27萬噸，實際日處理1.74萬噸，處于超負荷運行狀態，導致垃圾填埋場服務周期縮短，平均剩余服務期限僅為4年左右。在全國113個大氣污染防治重點城市中，北京市排名倒數第六位。
除此之外，由于公共服務供需矛盾突出，危及到了社會的安全和穩定。據統計，本市每增加1人，每日交通出行量增加2.64次，目前六環路以內地區日出行總量已達3500多萬人次，交通壓力日益加大。在京接受義務教育的外來務工人員隨遷子女已由2000年的9萬余人迅速增長到2009年的41.8萬人，占學生總數的40%。
優化人口結構
與此同時，北京市的人口結構問題也日益凸現。在改革開放30年后的今天，作為中國可持續發展能力中重要一環的“人口問題”，早已不僅僅限于“人數”問題，在繼續控制人口總量的同時，更要重視提高人口素質，優化人口結構，由單純控制人口數量向統籌解決人口問題轉變。
北京的人口問題不僅在于數量，更在于結構。據統計，2009年戶籍人口中60歲以上比例超過18%，預計到2020年戶籍人口老齡化程度達到29%，老齡化呈現加速趨勢；高端人才及領軍型人才缺乏，企業對高級人才需求還遠不能得到滿足；城市功能核心區人口密度是拓展區的16倍、生態涵養發展區的64倍。人口數量與結構問題并存，加劇了首都人口問題的復雜性和解決的難度。
從人口學的角度看，過去的規劃過于強調人口規模控制，沒有考慮北京的1800萬人口應該是怎樣的結構，我們需要什么年齡的？從事什么產業的？不同區域間怎么布局？
當前，北京市的基本公共服務在城鄉、區縣、部門和不同人群之間存在較大的不均衡。在城市功能定位的層面，核心區、拓展區、發展新區和生態涵養區在教育、衛生、社會保障及公共基礎設施等資源和服務上，表現出明顯的地區差異。
據了解，北京老舊城區現有人口160多萬，面積63.8平方公里，人口壓力情況嚴重。老舊城區內低收入人群密集，居民居住與生活水平存在很多困難，改善老舊城區居民生產生活條件、消除安全隱患、保護老舊城區文化氛圍需要通過人口轉移重新配置。
現有人才結構與首都城市發展的定位也存在很大差距。根據《北京市中長期科學和技術發展規劃綱要》，到2020年，北京將建設成為國際先進的創新型城市，屆時高素質、高技能人才隊伍將在首都自主創新中發揮核心作用，而北京也將成為世界創新型人才聚集和產生的高地。但是，目前北京市人才結構總體上與首都建設國際先進的創新型城市尚有較大差距，這在很大程度上影響了城市競爭力。
北京的常住人口增長，主要不是來自自然增長，而是機械增長，即遷移增長。而遷移增長的人口，除了北京自身發展需要“人才引進”以外，更主要是大量外地進京人員的涌入。
與上海、深圳相比，這兩個城市的流動人口就業比例比北京高，大部分流動人口參與經濟發展，北京則有更多的非就業人口，如學齡兒童、養老一族；在產業方面，上海流動人口的技能水平也要高于北京。另外，北京各區縣間人口密度的差異之大，在國內大城市中也非常突出。
另外一個結構問題，是流動人口和戶籍人口的比例。過去研究認為，北京市流動人口占25%比較合適，而現在遠遠超過了這個數字。1978年，北京常住外來人口僅有21萬，而2008年，北京常住流動人口達465.1萬，約占常住人口的1/3。如此規模龐大的流動人口聚集，向首都人口規劃和人口服務管理提出了更大的挑戰。這樣的問題將會在“十二五”期間對北京經濟社會發展產生集中影響，由此引發的教育、就業、交通等問題可能在“十二五”期間產生井噴。
首都經濟一直持續快速增長，為我們優化人口結構提供了充足的經濟動力，北京新的城市功能定位也呼喚與之相適應的人口環境。
宜居城市，離我們有多遠
《北京城市總體規劃（2004-2020）》將北京未來15年的發展目標確定為“國家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”，同時全面實現現代化，確立具有鮮明特色的現代國際城市的地位。
“宜居城市”首次被作為北京市的發展目標，但是什么樣的城市是宜居的，宜居是要求生活適度舒適，那么多少人口數量才能實現“適度”？
保護舊城是北京市的一項長期工程，舊城區（主要指二環以里）人口疏解是風貌保護的基礎性工作。近20年來，疏解中心區的人口壓力，一直是北京城市發展的一個主導方向。1993年經國務院批復的城市總體規劃提出的一項重要任務，就是要改變人口過于集中在市區的狀況，大力向新區和衛星城疏散人口。由于城市的就業功能一直集中在中心區，人口疏散很難取得成效。規劃中指出，“十一五”期間，北京舊城內需要疏解的人口約為20萬，即平均每年疏解4萬人。但實際上，2008年，北京4個舊城區一共只疏散了2800戶，2009年才2004戶。以每戶3口人計算，過去兩年從4個城區疏散的居民不足1.5萬人。相反，由于規劃是以改造與發展中心區為導向，大量房地產項目涌入舊城，使市中心區的建筑密度越來越大，人口密度也越來越高，使北京城市危舊房改造帶來的人口疏解一定程度上被抵消。
作為一個資源稀缺型城市，北京目前的人口已經接近各種資源的承載極限。如果北京保持目前的人口平均增長率，到2020年，北京總人口將達到2100萬人以上。這顯然已經超出了北京人口控制在1800萬以內宜居的目標，如果不加以有效的控制和引導，北京將面臨巨大的人口壓力，嚴重影響未來北京的協調發展。
北京市社會科學院城市問題研究所副研究員葉立梅認為，我國目前正處于城市化加速發展階段，所以從根本上扭轉人口向北京等大城市流入的趨勢是不可能的，也是違背客觀規律的，因此通過提高人口承載力，緩解人口規模過大給城市各方面所造成的壓力，是當前北京應對人口規模壓力的基本思路。
另外，專家指出，用簡單的提高門檻來限制外來人口是比較難的，單純限制人口會引發許多批評和爭議，強化對外來人口的服務和管理水平顯得尤為重要。
當前，北京市面臨的能源、交通、就醫、就學、就業、居住、治安等突出問題，尤其是首都經濟社會的長遠發展，無不與人口規模、結構、分布及人口管理密切相關。因此，人口問題不僅關系首都城市功能定位的實現，它始終是首都現代化、城市化進程中不容回避的重大現實問題。
我們可以看到，“十二五”期間至2020年，影響人口流動遷移的客觀因素仍將存在。據估計，“十二五”期間，人口問題將比“十一五”時期更為凸顯，人口自身發展問題聚集疊加，并且與資源環境、社會發展相互交織，所以，“十二五”期間不僅是北京解決人口問題的重要機遇期，同時整個社會也將面臨著相當嚴峻的挑戰。
