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2025年03月14日
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近日，提交上海市十四屆人大常委會第七次會議審議的《上海市軌道交通管理條例(修訂草案)》(修改稿)，首次出現禁止在車廂飲食的規定，意味著上海有望首次通過立法明確地鐵車廂“禁食令”。
每一座擁有地鐵的城市，或許都曾為地鐵禁食的問題傷過腦筋。擁擠逼仄的地鐵空間，吃東西不僅被視為不雅，更會被當作對公共空間秩序的挑戰，很難得到大多數人的容忍。這樣的公共目的，構成了現代城市地鐵立法的正當性理由，尤其是在民意的多數決原則下，治理者很容易獲得相應的處罰權，期待以處罰的威懾力塑造出良好的公共交通環境。
立法當然是一種民意的多數決，也是在這個意義上，上海的立法者突出強調了其民意基礎。據說在公開征求意見和問卷調查中，80%以上的市民同意在一定范圍內采取禁食措施，且這一結果與微博上一項投票調查結論相近。我們絲毫不懷疑民意收集的真實性，也尊重地方性立法遵從民意的選擇。但是立法同時也是一項技術活，它必然是以犧牲一小部分人的利益為代價的，這需要立法設計更加精細和周到。而很多時候，立法者從多數民意中直接推導出處罰性立法的簡單思路，則未必是一種最完美的方案。
在這里，我們首先忽略了民意的具體內容與立法結果之間的邏輯關聯。從多數市民同意采取禁食措施，并不必然推理出“由軌交企業責令改正，處警告或者50元以上500元以下罰款”這一條文的正當性。排除執行性的難題，單就處罰權和處罰幅度的設定，就不見得真的符合民意。因為市民只是同意禁食，并不一定同意處罰。立法者將二者簡單等同，可能屏蔽掉民意中最重要的那部分意見。例如，對乘客吃一塊巧克力、一塊餅干、一顆糖果的行為，會有多少人同意處罰呢?
更重要的是，那些不同意的20%的市民意見，更值得立法者認真對待。某種程度上，立法能否考慮到少數派意見，能否顧及少數派的選擇權利，成為善法的重要標準。如果只是在票決制中尋求“最大民意公約數”，讓“少數派聲音”湮沒在民意的共識之中，這種“大而化之”的立法往往喪失精密化追求，使得法律在應對生活特例時呆板僵化。例如，對一些低血糖患者，長時間乘坐地鐵不吃東西可能就會帶來問題，了解這些特殊情況則需好好傾聽少數派意見，通過更加多元化而非一刀切的精細立法，盡量關照到生活中可能出現的特例，為具體公民的權利與自由安排好制度通道。
