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2025年03月14日
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作者簡介：
穆聳，畢業于北京大學法學院，獲授法學學士學位。自2002年加入中倫律師事務所，一直在房地產部執業，持有中國律師資格。
主要執業領域：土地投資（土地一級開發、土地成片開發、新城開發、城市改造以及城市更新）、房地產項目并購及交易、土地及房地產投資糾紛處置、房地產私募股權投資（PE）以及房地產項目開發綜合法律服務。
一、引言：養老產業的用地難題
隨著我國老齡化社會的到來，養老問題也越來越受到社會各界的高度重視。根據相關媒體報道，2013年中國60歲以上人口預計將突破2億，并在2030年前后進入老齡化高峰期。與此同時，中國社會所面臨的是嚴峻的養老形勢。以北京為例，截止2012年10月，北京市老齡辦發布的報告顯示，北京市戶籍總人口1277.9萬人，其中，60歲及以上戶籍老年人口247.9萬人，占總人口的19.4%，而北京投入運營的養老機構床位總數僅7萬張。 顯而易見，養老服務機構現有的養老設施遠無法滿足實際的養老需求，這也愈發凸顯出我國養老市場的無窮潛力。根據專家預估，2025—2040年期間，我國約有5000萬老年人需要通過專門的養老機構來養老。按照目前每人每年5萬元的養老費用計算，整個市場產值有2萬多億。
日益龐大的老年群體與潛在的市場商機也吸引了眾多投資者進入養老產業市場，不少房地產企業紛紛表示要為老年人建房，包括萬科、保利等龍頭房企近年來均拋出養老地產發展計劃，統計顯示，現已有超過25%的品牌房企進入或宣布進入養老地產行業。國務院辦公廳印發的《十二五社會養老服務體系建設規劃(2011—2015)》中也提出90/07/03模式，即老年人90% 為居家養老、7% 為社會養老、3% 為機構養老，這也意味著會有更多的社會資本加入適老居住區的建設。 面對潛力巨大的養老需求和市場商機，社會各路資金進入養老產業，相應地也引發了巨大的養老用地需求。
我國的養老產業當下尚處于蹣跚學步階段，投資機構對于如何發展與經營養老服務機構均在摸索、試探，而目前的首要問題就是養老產業的用地問題。
第一，養老用地取得難。根據相關調研，我國的國土資源部、城鄉和住房建設部以及國家標準化管理委員會出臺的多個土地分類相關法規中，均未存在關于“養老產業” 的專屬用地分類，即，現階段，我國并未存在定義明確的養老產業用地。因此，如何取得養老用地成為發展養老產業的瓶頸。很多情況下，企業是從國土局跑到規劃局，再到當地發改委、民政局，得到的答案都是沒地，這也使養老機構的發展停步或敗北。
第二，養老用地成本高。由于近些年中國樓市的迅猛發展，地價的漲幅令人咋舌，而商業型養老項目基本都建在國有出讓土地上，由于在城市規劃領域沒有養老產業用地這一土地用途，多數養老項目的土地只能以“招拍掛”方式獲得，導致前期投入中的土地成本非常高。
綜上所述，解決養老用地問題已成為發展和推進我國養老產業的重中之重，也是我國亟待解決的養老問題的關鍵所在。
二、營利性養老服務設施及其用地的界定
（一）營利性養老服務設施的界定
養老服務業是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務行業。養老服務業必須依托于養老服務設施作為提供服務的場所，因此，養老服務業與房地產業相結合形成了“養老地產”的這一產業形態。目前，社會上以養老地產名義開發的項目名目繁多，包括養老社區、老年公寓、持續照料社區等多種類型，缺乏統一的稱謂。
2008年，國務院發布《關于加快發展養老服務業意見的通知》，明確我國將逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。其中，機構養老是指由專門的養老機構提供養老服務。 養老服務機構（或稱養老服務設施），依據北京、天津及上海等地方性法規的定義，是指為老年人提供養護、康復、生活護理等綜合性服務的機構。
2012年7月24日發布的《民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》中規定，“民間資本舉辦的養老機構或服務設施，可以按照舉辦目的，區分營利和非營利性質”，即，養老服務設施可以分為營利性養老服務設施和非營利性養老服務設施。通常情況下，非營利性養老服務設施具有慈善和公益性質，獲取利潤并非其首要目的；而非營利性養老服務設施則更傾向于采取商業模式運營，獲取利潤從而保持正常運營是其首要關注的問題。
目前，北京、上海等一線城市都已經有了比較成熟的民間資本所投資的養老地產項目，在養老地產方面先行先試的“北有太陽城，南有親和源”，指的便是北京的太陽城和上海的親和源。 鑒于其采取的商業開發模式，我們理解，前述以養老地產名義開發的養老社區、老年公寓、持續照料社區等均屬于營利性養老服務設施。
從投資運營主體方面而言，營利性養老服務機構以營利為目的，大多由社會資金（即民間資本）進行投資、建設和運營，而非政府投資運營。值得注意的是，營利性養老服務機構的投資主體與運營主體不一定是同一的。營利性養老服務機構的運營涉及到老年人護理、康復、醫療等服務的提供，因此，政府對于養老社區運營方的運營資質、護理人員的工作資質應存在一定要求，運營主體應當取得政府的許可。而營利性養老服務機構的投資主體如果不負責具體運營，僅提供資金、取得養老服務設施用地、收取運營收益，則不應存在資質方面的限制。
從服務內容方面而言，營利性養老服務設施大多提供內容較為豐富的綜合養老服務，以利于保持市場優勢，從而獲取更多的利潤。以親和源為例，依托親和源老年公寓的社區環境以及親和源醫院的醫療力量，逐步形成了集“醫療服務”、“生活介護”、“精神慰藉”為一體的綜合服務。
綜上，我們傾向于認為，營利性養老服務設施是指通常由社會資金進行投資、建設和運營，以營利為目的，專為老年人提供養護、康復、生活護理等綜合性服務，兼具居住功能、醫療功能及其他服務功能的綜合服務設施。
（二）營利性養老服務設施用地的界定
2012年12月28日，由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂通過的《中華人民共和國老年人權益保障法》（2013年7月1日正式生效）中新增加的第四十條規定：“地方各級人民政府和有關部門應當按照老年人口比例及分布情況，將養老服務設施建設納入城鄉規劃，統籌安排養老服務設施建設用地及所需物資。非營利性養老服務設施用地，可以使用國有劃撥土地或者依法使用農民集體所有的土地。養老服務設施用地，非經法定程序不得改變用途。”即，在我國相關法規中首次提出了“養老服務設施用地”的概念，且進行了明確的區分，包括營利性養老服務設施用地和非營利性養老服務設施用地。
根據前述分析可知，營利性養老服務設施通常提供綜合養老服務，因此，我們傾向于認為，營利性養老服務設施用地的土地性質不同于一般的僅僅具備單一的土地用途的建設用地；相反，根據其所提供的服務需求，營利性養老服務設施用地兼具居住、醫療、服務等多項功能，因此，營利性養老服務設施用地中應包括居住用地、醫療用地、商服用地等不同用途的土地類型，并合理設定不同用途土地的比例，以保證建成的養老服務設施具有居住、醫療及其他服務功能，充分滿足老年人的生活要求。
綜上，我們理解，營利性養老服務設施用地是指用于營利性養老服務設施建設、具備住宅、醫療、商服等多種土地用途的綜合建設用地。
為解決日益嚴峻的養老問題，大力發展養老服務設施已成為不容置疑的社會趨勢，其中，又以營利性養老服務設施為主，社會各種資金投入養老領域，其主要的投資方向為開發和建設營利性養老服務設施。因此，如何解決營利性養老服務設施用地問題已成為社會各界重點關注的問題，本文將重點探討營利性養老服務設施用地的取得方式，非營利性養老服務設施用地的相關問題不在本文的討論范圍。
三、營利性養老服務設施土地供應的現狀
(一)土地分類中的養老服務設施用地
1. 養老服務設施用地在土地分類中的地位
中華人民共和國質量監督檢驗檢疫總局和中國國家標準化管理委員會于2007年8月10日聯合發布的《土地利用現狀分類》（GB/T21010- 2007）并沒有“養老服務設施用地”這樣的分類。
根據最新的，由住房與城鄉建設部主編與批準，2012年1月1日起實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，養老服務設施用地依然不是一種獨立的建設用地類別。該城市建設用地分類中有兩類土地可以用于建設養老服務設施：
一是居住用地中的服務設施用地（地類代碼R12，R22，R32），即“居住小區及小區級以下的幼托、文化、體育、商業、衛生服務、養老助殘設施等用地”。
二是公共管理與公共服務用地中的社會福利設施用地（地類代碼A6），即“為社會提供福利和慈善服務的設施及其附屬設施用地，包括福利院、養老院、孤兒院等用地。”
2. 養老服務設施用地取得方式和年限
隨著1990年國務院出臺《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院令第55號）明確規定了我國按照土地所有權與使用權分離原則，實行城鎮國有土地使用權出讓轉讓制度，我國逐步建立了土地使用權出讓有償出讓制度。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院令第55號）規定了土地使用權出讓可以采用協議、招標、拍賣方式。《國土資源部關于進一步推行招標拍賣國有土地使用權的通知》 （國土資發[1999]第30號文）、《招標掛牌拍賣出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第11號）、《國土資源部、監察部關于嚴格實行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓的通知》（國土資發[2002]265號）、《國土資源部、監察部關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（國土資發[2004]71號）以及《中華人民共和國物權法》等法律規定和政策的出臺，嚴格限制了協議出讓國有土地使用權的范圍，我國逐漸確立了經營性土地使用權招拍掛出讓制度。營利性的養老服務設施用地，也應當遵守上述招拍掛出讓制度。
依據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定，居住用地的最高出讓年限為七十年。養老服務設施用地作為居住用地中的服務設施用地，其出讓年限應當符合《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的要求。
而對于公共管理與公共服務用地中的社會福利設施用地，根據《劃撥用地目錄》，用于建設老年人社會福利設施的非營利性社會福利設施用地，可以通過劃撥方式取得土地使用權。
3. 土地分類中養老設施用地的總結
現有土地分類中用于養老設施土地并不能滿足營利性養老服務設施的用地需求。對于居住用地中的服務設施用地，其作為居住用地的配套設施出讓，難以單獨用來建設大型的營利性養老服務設施。而對于公共管理與公共服務用地中的社會福利設施用地，其主要針對非營利性的養老服務設施，也不在本文的討論范圍內。本文討論的建設綜合性的營利性養老服務設施，如養老社區、酒店式養老公寓等，其土地類型應當綜合了《城市用地分類與規劃建設用地標準》中的居住用地、商服用地和上述具有建設養老設施功能的土地類型。
(二)關于北京推出的“養老綜合用地”的分析
2013年，養老綜合用地登陸北京土地招拍掛市場，與工業用地、居住用地、商業金融用地共同通過招拍掛方式出讓。供地范圍則主要集中于北京市近郊地區，少數位于五環周邊。養老綜合用地的綜合性主要體現在用地性質上，具體來說就是一種“雞尾酒”組合，即約70%的居住用地加上不到30%的商業金融用地，以及少量的養老醫療設施用地。
2013年2月，某公司以總價4.62億元成功中標北京密云縣一宗包含養老功能的居住用地，打破了養老用地多年“難產”的局面。這也是全國率先將養老設施用地納入年度國有建設用地供應計劃的破冰之舉。
雖然北京市已經將養老用地放在了招拍掛的舞臺上，但北京市國土資源局表示暫時不會馬上再推養老綜合用地。北京市土地整理儲備中心一位內部人士表示，首先，《北京市2013年度國有建設用地供應計劃》將養老設施用地納入本市年度國有建設用地供應計劃，雖然2013年北京市土地供應計劃指標尚未下達，但養老設施用地的供地數量非常少，主要精力還是供應住宅用地；其次，招拍掛制度中“掛牌”、“拍賣”容易推高地價，目前采取的形式是“招標”，以穩住地價，而對于養老用地的持續推出還需要研究；再次，“養老用地搭配住宅用地是否合適，內部也有爭議”。
依據上述報道，北京市推出的“養老綜合用地”，實際上是通過政府規劃，將居住用地、商服用地、醫療設施用地等土地類型綜合搭配，專門用于建設養老設施的綜合用地。養老綜合用地是政府綜合規劃的產物，而非一種法定的土地類型。當前的土地分類中有專門用于建設醫院的醫院用地、專門用于建設體育場館的體育場館用地，卻并無專門用于建設養老服務設施的“養老服務設施用地”。北京市推出的“養老綜合用地”，既是應對社會的養老難題、促進養老產業發展的適時之舉，也是一種土地利用制度上的創新。
四、營利性養老服務設施土地供應方式探討
雖然養老產業市場潛力巨大、前景廣闊，但現實中獲得成功的營利性養老服務設施項目卻寥寥無幾 。營利性養老服務設施項目在取得土地時面臨的巨大困難是造成這一反差的重要原因。企業為投資營利性養老服務設施項目而取得土地時，首先面臨著土地供應不足、拿地成本過高的難題。由于缺乏單獨的養老用地類型，各地政府無法將營利性養老設施用地單獨列入供地計劃。因此，企業投資營利性養老服務設施項目只能通過招拍掛方式獲得住宅用地或商業用地，這往往導致企業拿地成本過高，致使企業失去了投資的動力。其次，營利性養老服務設施項目占地面積通常較大，且多位于郊區，可能涉及違法占用集體土地進行建設，在土地獲取的過程中容易遭遇政策“紅線”。
實踐中已經存在的營利性養老服務設施項目，在土地使用上存在不同程度的法律問題。例如，親和源的養老項目用地是2005年上海市南匯區康橋鎮政府以每畝50萬元的價格和工業用地性質出讓的100畝土地 ，而廣州多數養老地產項目是通過劃撥或轉讓集體用地，很有可能是違法建設 。企業難以通過合法的方式和較低的成本獲得土地，成為阻礙營利性養老服務設施發展的重要原因。
北京在現有土地用途分類之下推出的“養老綜合用地”，在一定程度上能解決營利性養老服務設施的土地供應問題，這一做法值得借鑒，但仍不成熟。在政府部門政策尚未出臺明確政策的前提下，如何設計營利性養老設施取得土地的方式，這一問題值得探討。在下文中，我們將在我國現有土地法律制度的基礎上，對營利性養老服務設施取得土地的方式進行開放性的討論，以期為未來相關政策的設計提供一些建議。
（一）營利性養老服務設施取得國有土地使用權的方式
根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，企業可以通過出讓、轉讓、出租、劃撥等方式取得國有土地使用權。根據上文的分析，營利性的養老服務設施用地屬于經營性用地，一般來說，應采取招拍掛方式出讓，而不應采取劃撥或協議出讓的方式。
2006年8月1日起實施的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范（試行）》（國土資發［2006］114號）規定：“對具有綜合目標或特定社會、公益建設條件、開發建設要求較高、僅有少數單位和個人可能有受讓意向的土地使用權出讓，可以采取招標方式，按照綜合條件最佳者得的原則確定受讓人；其他的土地使用權出讓，應當采取招標、拍賣或掛牌方式，按照價高者得的原則確定受讓人。”
以拍賣或掛牌方式出讓國有土地使用權，遵循價高者得的原則，往往會推高土地價格，增加企業拿地成本，不利于大力發展營利性養老設施。考慮到營利性養老服務設施的部分公益性質以及體現養老功能所需要的綜合規劃要求，養老服務設施用地的出讓宜采用招標方式，采用綜合評標的方式確定中標人。2013年1月份北京出讓的兩塊養老綜合用地，正是通過招標的方式出讓的國有土地使用權。我們理解，通過招標方式出讓營利性養老服務設施用地可能是未來的趨勢。
采取招投標方式公開出讓國有土地使用權的，一般采取綜合評標的方法確定受讓人，而不是依據價高者得的原則。因此，政府可以在養老設施用地出讓招標文件中設置招標條件，對中標人提出綜合要求，而不是僅考察投標人的出價。政府在設置招標條件時，應遵循一定的原則，既降低企業拿地的成本，促進養老服務機構發展，同時，防止企業以“養老”之名行“地產”之實。我們建議，政府可以在招標文件中設定的條件包括：
1. 鑒于土地受讓人將投資、建設并運營養老服務設施，可以對受讓人資格提出一定要求，比如優先考慮有經營養老設施或類似機構經驗的投標人；
2. 對土地用途進行限制，出讓土地的用途只能用來建設養老服務設施；
3. 要求投標人提交建筑設計方案，建筑設計方案必須符合《老年人建筑設計規范》（建標[1999]131號）及其他建筑規范，保證建筑適宜老年人使用、居住；
4. 要求受讓人配建適宜老年人生活的配套設施，如醫院、健身場所、公園綠地等；
5. 為保障受讓人長期經營養老服務設施，可以在一定年限內對建成物業的轉讓、出售進行限制；
6. 對養老服務設施的運營方式提出一些公益性要求，如要求承擔部分公益性養老服務等。
（二）營利性養老服務設施取得集體土地使用權的可能性及方式討論
《土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”因此，在現行土地法律制度之下，集體土地一般只能用來建設村民住宅、鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業，尚不能用于建設營利性養老服務設施。
但是，對于集體建設用地無法自由流轉的現狀，社會上一直存在著改革的呼聲。從2004年開始，在國務院的主導下，廣東省、河南省、南京市等省市進行了集體建設用地使用權流轉的改革探索，通過地方政府規章或規范性文件的形式，對農村集體用地的流轉進行了規定，一定程度上放寬了對農村集體建設用地用途上和主體上的限制。 2008年，中共十七屆三中全會的報告中提出：“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。” 因此，可以說，允許農村集體土地建設非公益性項目是未來土地法律制度改革的方向。這為營利性養老服務設施取得土地提供了新思路。
我們認為，未來土地法律制度改革，應當統籌養老用地的巨大需求，在符合鄉鎮規劃的前提下，允許營利性養老服務設施依法使用集體土地。在土地供應的方式上，可以考慮村集體與企業合作，以出讓、出租、入股、合作開發等多種方式，開發經營性養老服務設施。村集體在與企業合作開發建設的營利性養老服務設施時，可以適當降低土地價格，并要求企業建設的養老服務設施首要滿足村民的養老需求。這樣不僅能夠降低企業開發建設養老服務設施的成本，還能解決村民的養老的問題，實現村集體與企業的合作雙贏。
五、結語
我國營利性養老服務機構的發展仍處于起步階段。究其原因，在土地取得上面臨的重重困難成為了阻礙營利性養老服務設施發展的瓶頸。近期北京推出的“養老綜合用地”，正是政府為了解決營利性養老服務機構的用地困境而做出的努力。
根據上文的分析，北京推出的“養老綜合用地”實際上是在現有土地分類的基礎上，綜合配置居住用地、商業用地、養老服務設施用地等土地類型，通過設置一定的規劃條件和土地出讓條件而形成的綜合用地，而非一種獨立的建設用地類型。這種土地供應方式能夠在一定程度上滿足營利性養老服務設施建設的土地需求。但這種土地供應方式能否持續，尚待實踐檢驗。
鑒于社會與市場對養老服務設施用地存在長期、持續的、大量的需求，未來可以考慮將養老服務設施用地作為一種獨立的土地類型。事實上，最新修訂的《老年人權益保障法》已經提出了“養老服務設施用地”的說法。未來土地用途分類體系的修改，可能根據《老年人權利保障法》的規定，將養老服務設施用地納入新的土地用途分類體系。
