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2025年03月13日
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據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去幾年，我國每年建設(shè)依法占用耕地約250-300萬畝，按人均一畝地推算，每年約有250-300萬農(nóng)民失去土地。
當(dāng)前，我國農(nóng)民基于身份主要可以獲得法律賦予的三項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。2013年中央一號文件提出建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，依法保障農(nóng)民的三項(xiàng)權(quán)利，并進(jìn)一步明確將用５年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。這一舉措明確了“還權(quán)賦能”的理念，歸還農(nóng)民相關(guān)財(cái)產(chǎn)使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)，并賦予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)更為全面和多樣的權(quán)能，為深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)向前邁出關(guān)鍵一步。2013年“兩會(huì)”，保障農(nóng)民“三權(quán)”首次被寫入政府工作報(bào)告。
保護(hù)“三權(quán)”首要在于確權(quán)。在中國現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村耕地和宅基地產(chǎn)權(quán)都屬于集體所有。農(nóng)民擁有的固定期限土地承包經(jīng)營權(quán)，在大拆大建的城鎮(zhèn)化浪潮中面臨權(quán)益不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；擁有的無固定期限宅基地使用權(quán)，在農(nóng)村土地日益緊張的情況下面臨分配不一定風(fēng)險(xiǎn)；擁有的集體收益分配權(quán)，在市場競爭中面臨收益不確定風(fēng)險(xiǎn)。毋庸諱言，在地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化中，農(nóng)民處于相對弱勢地位，侵害農(nóng)民利益事件屢見不鮮。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，基層村集體過強(qiáng)的集體財(cái)產(chǎn)處置權(quán)如得不到有效監(jiān)督，模糊的農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)如得不到清晰界定，保護(hù)農(nóng)民利益只能成為空談。在不改變集體所有制的基礎(chǔ)上對農(nóng)民土地和宅基地以頒證方式進(jìn)行確權(quán)，最終形成“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理”的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，對保護(hù)農(nóng)民權(quán)益至關(guān)重要。
十八大報(bào)告明確提出要“多渠道增加居民財(cái)產(chǎn)性收入”。2011年，我國農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入229元，城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入649元，考慮到城市居民住房資產(chǎn)的增值因素，城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入的差距實(shí)際更大。農(nóng)民的經(jīng)營性收入主要是出售農(nóng)產(chǎn)品，在當(dāng)前中國主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場化不完全，價(jià)格偏低的情況下，農(nóng)民的經(jīng)營性收入增長缺乏有力支撐。而農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)――土地和宅基地，只允許在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，一旦農(nóng)民離開集體，脫離農(nóng)民身份，將會(huì)永遠(yuǎn)失去該筆財(cái)產(chǎn)。新型城鎮(zhèn)化意在破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)困局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。1998年房地產(chǎn)改革打開了城鎮(zhèn)居民住房資本化大門，十多年來，擁有商品房的城鎮(zhèn)居民住房資產(chǎn)扶搖直上，而農(nóng)村土地、住房卻由于產(chǎn)權(quán)不確、流通受限而增值微薄。循序穩(wěn)妥推進(jìn)8億農(nóng)民土地、住房的產(chǎn)權(quán)化、資本化、證券化能夠創(chuàng)造更為巨大的金融資本，是破“二元”達(dá)“一體”的關(guān)鍵點(diǎn)，也是最實(shí)際的富農(nóng)之策。
從新中國成立到改革開放至今，通過“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”“收入剪刀差”“土地剪刀差”，廣大農(nóng)民為工業(yè)化和城市化的發(fā)展作出貢獻(xiàn)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要使農(nóng)民不再是旁觀者、犧牲者，而是參與者、受益者，就必須縮小三個(gè)剪刀差，尤其是其中影響最大的“土地剪刀差”。
在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)村土地雖屬“集體所有”，但卻只能由政府定價(jià)，政府購買，村集體并無交易權(quán)。過去幾年，我國每年建設(shè)依法占用耕地約250-300萬畝，按人均一畝地推算，每年約有250-300萬農(nóng)民失去土地。政府征用土地，再將使用權(quán)拍賣，獲取高額出讓金；集體獲得政府按照《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)定給予的土地補(bǔ)償費(fèi)；而農(nóng)民僅獲得“地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)”，且“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的30倍”。筆者認(rèn)為，不同產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利一律平等是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。可以通過大膽的實(shí)踐創(chuàng)新，謹(jǐn)慎按照法律規(guī)范的方式逐漸明確集體產(chǎn)權(quán)的法理地位，建立統(tǒng)一、開放、競爭有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場，在國家、集體和農(nóng)民個(gè)人之間合理分配土地增值收益。
肇始于1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，一定程度上穩(wěn)定了土地承包權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)了中國農(nóng)村生產(chǎn)力的第一次飛躍。但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和土地資源的緊缺，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制日益顯現(xiàn)出其局限性。在尋求比較優(yōu)勢的市場經(jīng)濟(jì)背景下，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已逐漸走向沒落，實(shí)現(xiàn)“有規(guī)模、講效益、上質(zhì)量、用科技、靠人才”的土地集約化經(jīng)營成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。2013年政府工作報(bào)告提出“要堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，支持發(fā)展多種形式新型農(nóng)民合作組織和多層次的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，逐步構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。因此，賦予土地一定的物權(quán)屬性，使農(nóng)民真正成為土地的主人，能夠通過土地獲得生產(chǎn)收益和資產(chǎn)升值，農(nóng)民才會(huì)珍惜土地，18億畝耕地紅線才能守住，“耕者有其田”的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。土地確權(quán)登記，對單一農(nóng)戶來說可以有效解決土地權(quán)屬糾紛，使農(nóng)民可以放心合法轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)或以承包權(quán)入股，享受土地收益分配；對實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場來說，土地確權(quán)后土地經(jīng)營權(quán)可以成為貸款的有效抵押物，可以用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，促進(jìn)和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
我國城鎮(zhèn)化在未來十年必然步入高速推進(jìn)期。在此過程中，必須清楚認(rèn)識(shí)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的主體地位，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性；必須依法保護(hù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的合法權(quán)益，明確、保護(hù)、尊重農(nóng)村集體和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)；必須統(tǒng)籌兼顧地方政府與農(nóng)民、農(nóng)村集體與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，使廣大農(nóng)民真正享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。
