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2025年03月14日
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《國務院辦公廳關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》解讀
近日，國務院制定出臺了《國務院辦公廳關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》（以下簡稱《意見》）。當前為何要制定出臺《意見》？《意見》總體思路是什么？貫徹落實《意見》將在哪些方面著力？針對這些問題，銀監會對《意見》進行了政策解讀。
一、出臺《意見》的背景是什么？
當前，我國經濟運行總體平穩，經濟增速仍處于合理區間，但經濟運行中不確定、不穩定的因素也在增加，結構性矛盾依然突出。要實現經濟持續健康發展，提高經濟發展質量和效益，必須著力解決經濟結構戰略性調整問題，推動經濟轉型升級。
金融和實體經濟密不可分。金融對于穩增長、調結構、促轉型都具有重要作用。現階段金融運行總體穩健，但資金分布不合理現象仍然存在，部分領域融資難、融資貴的問題尚未解決。與服務實體經濟發展，推動經濟結構調整和轉型升級的要求相比，還需要不斷深化金融改革，不斷提高金融服務水平。
制定和出臺《意見》就是為了深入貫徹黨的十八大、中央經濟工作會議和國務院常務會議精神，更好地發揮金融對經濟結構調整和轉型升級的支持作用，推動解決制約經濟持續健康發展的結構性問題，真正提高金融服務實體經濟的質量和水平。
二、制定《意見》的指導思想是什么？
經濟結構調整和轉型升級是當前經濟工作的重中之重。《意見》的指導思想就是把加強和改進金融對實體經濟的服務有效聚焦到支持經濟結構調整和轉型升級。
為此，《意見》確立的基本思路就是按照穩中求進、穩中有為、穩中提質的要求，繼續執行穩健的貨幣政策，不因經濟增速放緩轉向寬松，也不因當前一時貨幣增長較快而轉向緊縮，同時堅持有扶有控、有保有壓的原則，著力調整優化金融資源配置，盤活存量資金，用好增量資金，有效推動經濟結構調整和轉型升級。
遵循這一思路，《意見》綜合提出了貨幣、信貸、證券、保險、外匯等多方面政策措施，圍繞繼續執行穩健貨幣政策，引導推動重點領域與行業轉型和調整，加大對小微企業、“三農”等國民經濟薄弱環節的支持，推動消費升級，支持企業“走出去”等經濟結構調整和轉型升級的重點領域做了具體規定。
三、《意見》制定中有何總體考慮？
《意見》制定過程中，主要有以下幾點基本考慮：
一是要充分發揮市場作用。優化金融資源配置，首先要讓市場在金融資源配置中發揮基礎性作用。《意見》高度重視推進金融領域的市場化改革，釋放金融改革紅利。例如，《意見》提出，要穩步推進利率市場化改革，更大程度地由市場來決定資金價格。
二是切實轉變政府職能。《意見》按照政府職能轉變“該放的權力堅決放開放到位，該管的事必須管住管好”的要求，一方面積極放寬管制，例如提出要擴大民間資本進入金融業，探索民間資本發起設立自擔風險的民營金融機構，要擴大銀行不良貸款自主核銷權限等，另一方面強化政府維護產權和公共服務職能，例如鼓勵地方人民政府建立小微企業信貸風險補償基金，支持小微企業信息整合，加快推進中小企業信用體系建設，支持地方人民政府加強對小額貸款公司、融資性擔保公司監管，鼓勵地方人民政府出資設立或者參股融資擔保公司等，積極彌補小微企業融資問題上的市場失靈缺陷。
三是注重政策協同配合。金融政策要充分發揮作用，必須與財政政策和產業政策等其他政策銜接配合，形成合力。《意見》高度重視金融政策與其他政策的協同作用。例如，對于化解產能過剩，《意見》配合“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的產業政策要求，提出相應的金融政策，共同促進抑制消化過剩產能，支持先進產能。
四是要堅持兩手抓。防范風險是金融工作的永恒主題，必須堅持一手抓金融支持經濟結構調整和轉型升級，一手抓防范和化解金融風險。在防范金融風險的前提下促進經濟轉型發展，在促進經濟轉型發展的過程中增強防范金融風險的能力。
四、如何理解繼續執行穩健的貨幣政策？
當前我國經濟增長總體平穩，物價形勢基本穩定，穩健的貨幣政策符合我國宏觀經濟形勢，政策實施效果良好。繼續執行穩健的貨幣政策，一方面要統籌兼顧穩增長、調結構、控通脹、防風險，合理保持貨幣總量。要把好流動性控制的“總閘門”，通過綜合運用數量、價格等多種貨幣政策工具，適時適度地進行預調微調，保持金融市場的總體穩定，為實體經濟的健康發展創造良好的貨幣條件。另一方面，要提高資金使用效率，積極盤活存量，用好增量。充分發揮運用再貸款、再貼現、差別存款準備金動態調整機制等政策工具對資金流向的引導功能，同時穩步推進利率市場化改革，更大程度由市場決定資金價格。通過貨幣政策引導和市場價格機制將資金資源配置到符合經濟規律，亟待轉型升級的領域中去，配置到具有經濟效率，能夠創造就業的企業中去，加快資金周轉速度，提高實體經濟資金使用效率。
五、金融如何引導、推動重點領域與行業轉型和調整？
金融促進重點領域和行業轉型和調整，必須堅持有扶有控，有保有壓的原則，發揮資金引導作用，增強資金支持的針對性和有效性，不斷優化社會融資結構，一方面持續加強對重點領域和行業的金融支持，另一方面大力支持化解產能過剩矛盾。
在加大對重點領域和行業金融支持方面，要大力支持實施創新驅動發展戰略，加大對有市場發展前景的先進制造業、戰略性新興產業、現代信息技術產業和信息消費、勞動密集型產業、服務業、傳統產業改造升級以及綠色環保領域的資金支持力度，保證重點在建續建工程和項目合理資金需求，積極支持鐵路等重大基礎設施、城市基礎設施建設和保障性安居工程等民生工程建設。這些產業和領域或者是引導未來經濟社會發展的先導產業，或者是有利于發揮我國經濟競爭力的傳統優勢領域，或者是經濟持續健康發展和結構優化升級的重點環節，或者是轉變經濟發展方式的有力抓手，因此也應當是金融支持的重點方向。
與此同時，要大力支持化解產能過剩矛盾。產能過剩是我國產業結構調整中的突出問題。中央經濟工作會議明確提出要把化解產能過剩矛盾作為工作重點。金融支持化解產能過剩矛盾，關鍵是區分產能過剩行業的不同情況，分門別類地執行差別化政策，對于產能過剩行業中產品有競爭力、有市場、有效益的企業，繼續給予資金支持，幫助其加快發展；對于產品雖然在國內供大于求，但是在國際市場上有銷路，有市場的企業，通過各種融資方式支持其跨境投資經營；對于實施產能整合的企業，通過探索發行優先股，定向開展并購貸款等方式，促進其實施兼并重組；對屬于淘汰的落后產能的企業，通過保全資產和不良貸款轉讓、核銷等方式支持壓產退市；對產能嚴重過剩行業違規建設項目嚴禁提供任何形式新增融資，防止盲目投資加劇產能過剩。
六、如何加強小微企業和“三農”金融服務？
小微企業和“三農”是國民經濟的兩個薄弱環節。就加大對小微企業的金融支持，《意見》從改進金融服務和改善外部環境兩方面著手，提出了相關要求。
在改進金融服務方面，《意見》明確了力爭小微企業貸款增速和增量“兩個不低于”的工作目標，支持金融機構延伸服務網點以貼近小微企業，拓寬服務內容以滿足小微企業多元化需求，嚴格規范收費行為以降低小微企業融資成本，不斷推動加強小微企業金融服務。與此同時，《意見》還優化完善相關監管政策，包括繼續支持發行小微企業專項金融債，從而增加小微企業信貸資金來源，逐步推進信貸資產證券化常規化發展，從而推動金融機構盤活資金支持小微企業，適度放開小額外保內貸業務，從而擴大小微企業融資來源，適當提高對小微企業貸款的不良容忍度，從而提升金融機構從事小微企業金融服務的積極性。
在改善外部環境方面，《意見》以解決小微企業信用難題為突破口，提出要支持小微企業信息整合，推進中小企業信用體系建設，破解銀企之間的信息不對稱；支持地方人民政府加強對小額貸款公司、融資性擔保公司監管，鼓勵地方人民政府出資設立或參股融資性擔保公司，引導融資性擔保公司健康發展，從而幫助小微企業增進信用；鼓勵地方人民政府建立信貸風險補償基金，有效分擔小微企業的信用風險。
對于“三農”金融服務，《意見》圍繞力爭全年“三農”貸款實現“兩個不低于”的目標，主要從三個方面加大對“三農”的金融支持。
一是推進農村基礎金融服務全覆蓋。通過鼓勵在金融服務空白鄉鎮設立服務網點，在尚不具備設立標準化網點條件的少數鄉鎮，鼓勵采取各種形式簡易便民服務，或者利用科技手段等實現基礎金融服務全覆蓋。二是推動農業現代化。順應農業生產組織創新趨勢，積極開發符合專業大戶、家庭農場、新型農民合作組織和農業產業化龍頭企業等農業農村新型經營主體和農產品批發商特點的金融產品和服務，加大支持力度。三是加強涉農金融服務的改革創新。創新融資擔保方式，擴大林權抵押貸款，探索開展大中型農機具、農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款試點；拓寬支農資金來源，推出“三農”專項金融債；發揮農業銀行“三農金融事業部”管理專業和政策優惠的優勢，擴大縣域“三農金融事業部”試點省份范圍等。
七、金融如何促進消費升級？
黨的十八大報告指出，要牢牢把握擴大內需這一戰略基點，要加快建立擴大消費需求長效機制，釋放居民消費潛力。圍繞這一要求，《意見》主要強調了以下幾方面內容：
一是培育消費金融的新增長極。傳統上，住房、大宗耐用消費品的信貸需求是消費金融主體業務。隨著居民收入的增長，消費結構不斷改善，新型消費業態不斷涌現，金融機構要適應和促進消費升級，在做好傳統消費金融業務的同時，加強對新型消費品，以及諸如文化、教育、旅游、養老等服務消費領域的信貸支持，同時推進消費支付方式現代化，完善銀行卡消費服務功能，優化使用環境。
二是發展消費金融的新型機構。消費金融公司是一類較為新型的非銀行金融機構。目前，北京、上海、天津和成都4個城市共試點成立了4家消費金融公司。憑借自身優勢和特點，消費金融公司在銀行消費信貸業務之外起了很好的“拾遺補缺”作用。《意見》因此提出，要逐步擴大消費金融公司試點城市。
三是開辟消費金融的新著力點。我國正處于加速城鎮化進程之中，如何做好城鎮化金融服務中的消費金融業務，是擺在金融機構面前的新課題。《意見》提出，要根據城鎮化過程中進城務工人員等群體的消費特點，提高金融服務的匹配度和適應性。
八、金融如何支持企業走出去？
當前，全球經濟結構面臨深度調整，圍繞市場、資源、人才、技術、標準等方面的競爭日趨激烈，《意見》通過采取下列措施，支持企業國際化經營：
一是鼓勵金融機構為企業“走出去”提供便捷高效的金融服務。二是實施便利“走出去”的外匯管理制度，推動人民幣跨境使用，完善貨物貿易和服務貿易外匯管理制度，逐步開展個人境外直接投資試點，進一步推動資本市場對外開放，改進外債管理方式，加強外匯市場基礎設施建設。三是拓寬“走出去”外匯資金來源。通過創新外匯儲備運用方式，拓展外匯儲備委托貸款平臺和商業銀行轉貸款渠道，為用匯主體提供融資支持。
九、《意見》對于加快發展多層次資本市場提出了哪些具體措施？
金融支持經濟結構調整和轉型升級，既要充分發揮間接融資功能，也要大力發展直接融資，拓寬融資渠道，降低融資成本，分散金融風險。《意見》提出，一是完善資本市場體系建設。促進主板、中小企業板、創業板各層次資本市場均衡發展，進一步發揮期貨市場定價、分散風險、套期保值等功能；二是優化資本市場制度安排。完善資本市場發行、定價、并購重組等方面的各項制度，適當放寬創業板對創新型、成長型企業的財務準入標準，擴大中小企業股份轉讓系統試點范圍，促進債券市場互聯互通等；三是加強資本市場主體建設。規范非上市公眾公司管理，同時規范發展各類機構投資者，探索發展并購投資基金，利用資本市場推動企業并購重組，鼓勵私募股權投資基金、風險投資基金產品創新，助推創新、創業型中小企業融資發展。
十、如何進一步發揮保險對經濟轉型發展的保障作用？
保險是市場經濟條件下風險管理的基本手段之一，也是金融體系重要組成部分。保險業服務經濟結構調整和轉型升級，一是要充分發揮保險作為經濟“穩定器”的職能。《意見》提出，要擴大農業保險覆蓋范圍，推廣新型農業保險險種，大力發展出口信用保險，鼓勵為企業“走出去”提供一攬子保險服務，試點推廣小額信貸保證保險，推動發展國內貿易信用保險等，從而有效發揮保險業在增強農業抗風險能力，支持國內企業有效應對海外貿易與投資風險和提升小微企業信用等方面的積極功能。二是要充分發揮保險作為經濟“助推器”的職能。根據保險資金長期性、穩定性的特點，拓寬保險資金的運用范圍，更好地發揮保險資金服務經濟轉型升級的作用。
十一、如何進一步推動民間資本進入金融業？
民間資本進入金融業，對于動員社會資金進入實體經濟，促進金融機構股權結構多元化，激發金融機構市場活力具有重要意義。《意見》提出要進一步推動民間資本進入金融業，發揮民間資本在村鎮銀行中的積極作用，嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構。
嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營金融機構,之所以強調投資者要自擔風險，主要是為了防范道德風險，防止金融機構經營失敗的風險外溢。這既符合投資收益和風險承擔相一致的市場原則，也避免在金融機構市場退出機制還不健全的情況下，出現風險處置真空，或者演化成依賴國家信用提供隱性擔保。關于具體的探索方向，可以考慮通過有關制度安排，確保主發起人擁有承擔金融機構經營失敗風險的能力，同時對此類金融機構的負債業務進行分類管理，有效地控制風險敞口。
十二、如何防范經濟結構調整和轉型升級中的金融風險？
經濟結構調整和轉型升級過程中的矛盾和問題必然會折射和反映在金融領域，帶來潛在甚至是現實的金融風險。為此，《意見》主要從三方面就防范和化解金融風險提出要求：
一是提高風險預警與處置能力。金融業要深入排查各類金融風險隱患，適時開展壓力測試，動態分析可能存在的風險觸發點，及時鎖定，及早預警。對已暴露的風險，處置時要穩妥有序，加強疏導，避免因處置不當引發新的風險。
二是嚴密盯防重點領域。地方政府融資平臺、房地產、理財和“兩高一剩”行業是當前重點金融風險領域，各金融機構對上述領域的風險要嚴密盯防，嚴加防控。除此之外，各金融機構對于跨市場、跨行業經營帶來的交叉金融風險，以及民間融資、非法集資、國際資本流動等外部風險也要提高警惕。
三是優化信用環境。良好的信用環境是防范和化解金融風險的堅實基礎。要加快信用立法，推進社會信用體系建設，形成誠信文化，努力塑造“守信激勵、失信懲戒”的信用環境，為防范化解金融風險創造良好外部條件。
